חוק חופש המידע

חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998

פרטי החוק
תאריך חקיקה	29 במאי 1998
תאריך חקיקה עברי	ד' בסיוון תשנ"ח
גוף מחוקק	הכנסת הארבע עשרה
תומכים	26
מתנגדים	0
חוברת פרסום	ספר החוקים 1667, עמ' 226
הצעת חוק	פרטית
משרד ממונה	משרד המשפטים
מספר תיקונים	15
נוסח מלא	הנוסח המלא

חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 נחקק על ידי הכנסת במאי 1998 ונכנס לתוקפו במאי 1999. החוק קובע את זכותו של כל אזרח ותושב לקבל מידע מרשות ציבורית, בכפוף למגבלות מסוימות המפורטות בו. מטרותיו הראשיות של החוק הם לאזן בין חופש המידע לבין זכויות ואינטרסים שונים כגון ביטחון המדינה וכדומה, ולהטמיע תפיסת יסוד של שיתוף במידע הציבורי כל המידע שנוצר ונאגר על-ידי הרשויות הציבוריות הוא רכוש של תושבי המדינה. המידע נוצר או נאסף בכספי משלמי המיסים, על-ידי עובדי הציבור המהווים נאמנים של הציבור. המידע נועד לשרת את הציבור. החוק קובע כי הכלל הוא שהרשות תמסור את המידע המבוקש, אלא אם חשיפתו תפגע באינטרסים אחרים - דוגמת ביטחון המדינה, פרטיותם של מושאי הבקשה או צדדים שלישיים, סודות מסחריים וכדומה. אם החריגים מתקיימים, הרשות לא חייבת למסוראת המידע. בכל מקרה של סירוב למסור את המידע, הרשות צריכה להסביר בכתב את הסיבה לסירוב. לציבור צריכה להיות גישה למידע ציבורי ולכן ניתן לערער על חסימת הגישה למידע מסוים שהרשות מבצעת על ידי הגשת בקשה שזמן התגובה אליה יכול להגיע משלושים ימים למאה ואחד עשר ימים. הזכות מאפשרת לפרט לקבל מידע מהרשויות בין אם המידע נוגע לו באופן אישי, ובין אם מדובר במידע ציבורי שאינו נוגע לו כלל, לדוגמה כל מידע המצוי ברשות ציבורית, מידע כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב.

החוק בא להנהיג בישראל את מהפכת השקיפות באשר לפעולות הרשויות הציבוריות, בחייבו את הרשויות למסור לציבור מידע בעל אופי ציבורי. חוק זה מהווה מרכיב של זכות הציבור לדעת ולדעת תומכיו הוא נדרש לצורך מימוש ערכי הדמוקרטיה, שכן ללא זרימה חופשית של מידע לגבי פעילות הרשויות, לא יוכלו הבוחרים, לדעתם, להשפיע על אופי המדינה בצורה מושכלת.

משמעות החוק

משרדי הממשלה ורשויות השלטון השונות מחזיקים במידע רב שעליו להיות נגיש לציבור הרחב. אזרח או תושב, זכאי לקבל את המידע בו הוא מעוניין והרשות הציבורית מחויבת לספק לו את המידע המבוקש, למעט מקרים חריגים. עיקרון זה חל על כל מידע - כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב.

תולדות חוק חופש המידע

חוק חופש המידע מהווה למעשה החוק הראשון שמכיר בזכות לקבלת מידע ציבורי. לחוק זה קדמו חקיקה שהכירה בזכות לקבל מידע בעל אופי אישי, ומספר פסיקות של בג"ץ שהכירה בזכות הפרט לקבל מידע ציבורי בעניינים מוגדרים מסוימים.

בעשורים שקדמו לחקיקת החוק נתן בית המשפט העליון פסקי דין רבים בנושא הזכות לקבל מידע. הפסיקות אמנם לא שיקפו גישה אחידה, אך פסקי הדין שנקטו גישה מרחיבה בקשר לחובה למסור מידע, והן התוו את הקו שנקט החוק.

בשנות ה-80 הונחה על שולחנה של הכנסת העשירית ההצעה הראשונה של חוק חופש המידע, התשנ"ב-1982. הייתה זו הצעת חוק פרטית שנועדה לעגן בחקיקה את חובתה של רשות ציבורית להעמיד לרשות הציבור מידע הנוגע לפעולתה ולתחומי אחריותה. על פי ההצעה, יוכל מבקש המידע לעתור לבית המשפט המחוזי כנגד סירובה של רשות למסור מידע. ההצעה נדונה בכנסת בקריאה טרומית והועברה לדיון בוועדת חוקה חוק ומשפט.

בשנות ה-90 הונחו על שולחן הכנסת מספר הצעות חוק. הצעת חוק חופש המידע התשנ"ג-1993 והצעת חוק הזכות לקבלת מידע התשנ"ד-1993. שתי ההצעות נדונו בדיון מוקדם בנובמבר 1994 והביאו למינויה של ועדה ציבורית לבדיקת הנושא. הוועדה, שנתמנתה במאי 1994 על ידי שר המשפטים, דוד ליבאי, הגישה דין וחשבון ביולי 1995. הוועדה, שבראשה עמדה השופטת (בדימוס) ויקטוריה אוסטרובסקי-כהן, תמכה בחקיקת החוק. לשיטתה, רשות ציבורית חייבת להעמיד לרשות הציבור מידע, מבלי שיהיה על המבקש להראות טעם מיוחד בקבלתו.

על שולחן הכנסת ה-13 הונחה הצעת חוק חופש המידע התשנ"ו-1996. הייתה זו הצעת חוק פרטית שהתבססה על הנוסח שהציעה ועדת אוסטרובסקי-כהן. בהצעה הודגש כי

הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות היא אחת מזכויות היסוד במשטר דמוקרטי ותנאי בסיסי להגשמתו של חופש הביטוי ולמימוש זכויותיו הפוליטיות והאחרות של האדם בכל תחומי החיים. נגישות רבה יותר למידע תסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם, ותאפשר גם בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון".

במרץ 1996 אישרה הכנסת ה-13 בקריאה ראשונה את הצעת החוק הפרטית. על הצעה זו הוחל בכנסת הארבע-עשרה דין רציפות. ועדת חוקה, חוק ומשפט אישרה לממשלה להשלים את גיבושה של הצעת חוק ממשלתית, תוך התייחסות להצעת החוק הפרטית שקדמה לה.
בתוך כך, חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, התקבל בכנסת ב-19 במאי 1998. הצעת החוק עברה במליאת הכנסת בקריאה שנייה ושלישית ברוב של 26 חברי כנסת שהשתתפו בהצבעה. החוק קבע שתחילתו תהיה שנה מיום פרסומו ברשומות (כלומר ביום 29.5.1999). ובכל זאת, הוסמכה הממשלה לקבוע בצו, באילו רשויות ציבוריות ייכנס החוק לתוקפו במועד מאוחר יותר, כאשר המועד הסופי לא יהיה מאוחר מתום שלוש שנים ממועד התחילה הרגיל.

יישום החוק

החוק ייסד מנגנונים מרכזיים, שתפקידם לאפשר את הפעלתו של החוק. נוסד תפקיד ה"ממונה על העמדת מידע לציבור" בכל רשות, אותו ממנה ראש הרשות. תפקידו של הממונה הוא למעשה לדאוג להעמדת המידע לרשות הציבור ולטפל בבקשות לקבלת המידע. כמו כן, נקבעה דרך טיפול בבקשות, נקבע מסדר שיקולים אותם צריכה הרשות לקחת בחשבון בבדיקת הבקשות ונקבעו אמות מידה שעל בתי המשפט לפעול על פיהן, בבואם לבחון את העתירות הנוגעות לחופש המידע. לרשות ניתן פרק זמן של עד שלושים ימים, כדי להודיע למבקש המידע מה הוחלט לגבי בקשתו, אך ניתן להאריך את פרק זמן זה בשלושים ימים נוספים. במקרים בהם היקף החומר נרחב או מורכב, תיתכן הארכה נוספת, אשר לא תעלה על שישים ימים נוספים אותם רק ראש הרשות רשאי להאריך. אם הרשות מחליטה שלא להעמיד לרשות המבקש את המידע, כולו או חלקו, עליה להודיע לו על כך בכתב, לפרט את הנימוקים לסירוב וליידע אותו כי שמורה לו הזכות לעתור לבית המשפט.
בנוסף, החוק מחייב את הרשויות לפרסם מידע יזום הכולל -

1. דין וחשבון על אודות סמכויותיה, תפקידיה ופעולותיה. הדו"ח השנתי יכלול גם דיווח של הממונה על חופש המידע ברשות;
2. נהלים כתובים שיש להם נגיעה לציבור;
3. נתונים אודות חומרים שנפלטו או נשפכו לסביבה (מידע סביבתי).

סעיף 4 בחוק קובע, כי על הממשלה לפרסם רשימה של רשויות ציבוריות. הרשימה צריכה לכלול מידע תמציתי על תפקידיה של כל רשות. רשימת הרשויות כוללת את אלה המובאות כאן:

• הממשלה ומשרדי הממשלה, לרבות יחידותיהם ויחידות הסמך שלהם;
• לשכת נשיא המדינה;
• הכנסת;
• מבקר המדינה, למעט לגבי מידע שהגיע אליו לצורך פעולות הביקורת ובירור תלונות הציבור;
• בתי משפט, בתי דין, לשכות הוצאה לפועל, וגופים אחרים בעלי סמכות שפיטה על פי דין - למעט לגבי תוכנו של הליך משפטי;
• רשות מקומית;
• תאגיד בשליטת רשות מקומית;
• תאגיד שהוקם בחוק;
• חברה ממשלתית וחברה-בת ממשלתית, למעט אם הוחרגו בצו;
• גוף מבוקר, כמשמעותו בסעיף 9 לחוק מבקר המדינה, הממלא תפקיד ציבורי, שקבע שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת;
• מוסדות להשכלה גבוהה;
• ועדת הבחירות המרכזית;
• החטיבה להתיישבות;
• הספרייה הלאומית.

יש איסור על הרשויות למסור מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בביטחון הציבור או בביטחונו של אדם. וכך גם מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות לא יפורסם. בנוסף, שר הביטחון, מטעמי שמירה על ביטחון המדינה, רשאי לקבוע בצו מידע שאין לפרסמו.

לקבלת מידע מהרשויות, יש להפנות בכתב בקשה לממונה על יישום חוק חופש המידע ברשות המבוקשת.

יישום החוק היה במרכז של פסק דין עע"מ 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ' עו"ד יפית מנגל ושל עע"ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ.

בפסיקה

על חוק חופש המידע כתב השופט יורם דנציגר:

"אשר לזכות לחופש מידע, זו אמנם אינה קבועה במסגרת חוק יסוד, ולכן באופן פורמלי אין לזכות זו מעמד חוקתי. עם זאת, הובעה הדעה לפיה נוכח הקשר ההדוק בין הזכות לחופש מידע לבין הזכות לחופש הביטוי, ובהיותה נגזרת מחופש זה, נהנית אף הזכות לחופש מידע מהגנה של זכות חוקתית"

בהתאם לכך, קיבל בית המשפט העליון באופן חלקי דרישה של אדם לקבל מידע מהרשות להגבלים עסקיים, למרות היקף העבודה שהיא מעמיסה על הרשות. לעומת זאת, במקרה אחר קבע בית המשפט העליון שמתן מידע לגבי 7 שנים אכן מעלה קושי בלתי סביר, אולם קבע שעל המדינה לתת מידע לגבי שלוש שנים מתוך התקופה. בנוסף, כאשר הייתה התנגשות בין חופש המידע לבין הזכות לסודיות על מידע מסחרי, קיבל בית המשפט העליון דרישת חברות לצמצם את המידע עליהן שמתפרסם.

בהתייחס לסייג בחוק הקובע שאין חובה למסור מידע העלול לפגוע בתפקוד התקין של הרשות הציבורית, קבע בית המשפט שרק שיבוש קשה, רציני וחמור אשר הסתברות התרחשותו היא ודאות קרובה, מאפשר מניעת מידע. בהתאם לכך נקבע שעל משרד החינוך למסור לפרסום את ציוני מבחני המיצ"ב של בתי הספר.

היחידה הממשלתית לחופש המידע

היחידה הממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים, הוקמה ביוני 2012 מכח החלטת ממשלה 2950 (6/3/2011). היחידה הוקמה במטרה להגביר את יישומו של חוק חופש המידע בממשלה וכן לקבוע מדיניות של הנגשת מידע יזום. היחידה הוקמה על ידי עו"ד רבקי דב"ש, אשר עמדה בראשה עד סוף שנת 2018. באוקטובר 2021, מונה עו"ד שלומי בילבסקי לעמוד בראש היחידה לאחר שכיהן בה כממלא מקום מאז תחילת 2019.

על פי החלטת הממשלה, הוסמכה היחידה לעסוק בנושאים הבאים: קביעת נהלים, תבניות וקווים מנחים; בירור תלונות בעניינים פרוצדורליים (כגון אי מתן מענה לבקשת חופש מידע, חריגה ממועדים, היעדר הנמקה מספקת ועוד); מתן הנחיות לתיקון ליקויים שנמצאו אגב בירור תלונה כאמור, והגשת דו"ח שנתי לממשלה. כמו כן, הוטלו על היחידה תפקידים נוספים ובהם: הקמת אתר אינטרנט מרכזי; פרסום רשימת הרשויות הציבוריות שעליהן חל החוק; מעקב אחר יישום חוק חופש המידע; ריכוז מידע אודות עתירות לפי חוק חופש המידע; ריכוז ידע מקצועי; סיוע לממונים ולרשויות ביישום החוק; ביצוע הדרכה והשתלמויות לממונים ולעובדי משרדי ממשלה וקיום פעילות ציבורית להגברת מודעות.

התנועה לחופש המידע

התנועה לחופש המידע, היא עמותה רשומה שקמה בשנת 2004 שיוסדה על ידי העיתונאי רביב דרוקר; והמשפטנים פרופ' יורם רבין וד"ר יובל קרניאל, זאת כדי להביא ליישומו של חוק חופש המידע בדרכים שונות. התנועה פועלת לקידום שקיפות במוסדות ציבוריים, להגברת הפיקוח על פעילותן של רשויות ציבוריות, ולעידוד הציבור לעשות שימוש בזכותו למידע בכלל ובאמצעות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 בפרט. התנועה מקיימת סדנאות אקדמיות, מפעילה קבוצת מחקר על התקציב וכמדי שנה עורכת כנס, שמטרתו להעלות לדיון היבטים וסוגיות הקשורים לחוק חופש המידע הישראלי.

חקיקת חופש המידע בעולם

ארצות הברית

Freedom of Information Act האמריקני נחקק בשנת 1966 בעקבות התחושה שהרשויות הציבוריות אינן נותנות דין וחשבון על הנעשה במסדרונותיהן. החוק לא העניק את הזכות לקבלת מידע רק לבעלי עניין ישיר, אלא לכולם. רשימה של טעמים ספציפיים אמורה הייתה להפריד בין קבלת המידע מידי הרשות לאי קבלתו. אולם, בתחילת דרכו של החוק, ניכר היה כי הרשויות ניצלו את רשימת העילות שבחוק בכך נמנעו להעניק את המידע המבוקש. ביקורת ציבורית הביאה לתיקונו של החוק ב-1974, כך שהוגבל שיקול הדעת של הרשויות להחסות מידע. החוק בארצות הברית חל על הרשויות הציבוריות, המהוות חלק מהרשות המבצעת, אך אינו חל על הרשות המחוקקת ועל הרשות השופטת.

קנדה

החוק הקנדי, Access of Information Act, נחקק בשנת 1982 ונכנס לתוקפו בשנת 1983. החוק חל על גופים שהם חלק מהרשות המבצעת, והוא כולל סעיף מטרה המציב את מטרת החוק - מתן זכות גישה למידע הנמצא בשליטה ממשלתית. החוק הקנדי קובע כי זכות הגישה שמורה אך ורק לאזרחים ותושבים קבועים. זאת כאמור בניגוד לחוק האמריקני.

אוסטרליה

החוק האוסטרלי, שנחקק בשנת 1982, הביא למגמת פתיחות ממשלתית משום שהגביל את זכותו של השלטון לשמירת סודיות. החוק קובע כי לכל אדם תהיה גישה למידע מהרשויות הציבוריות.

לקריאה נוספת

• רבקי דב"ש חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998: מדריך למשתמש, עורכים: רבקי דב"ש ואלעד מן, עמותת הצלחה, 2021
• אליהו אברם, המדריך לאזרח-מדריך לזכויות ולחובות של האדם והאזרח בישראל, סיכוי: העמותה לשוויון הזדמנויות; האגודה לזכויות האזרח בישראל, 2004.
• זאב סגל, הזכות לדעת באור חופש המידע, לשכת עורכי הדין, 2000.
• רן תואר, חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 - דין, הלכה ומעשה, הוצאת "אוצר המשפט".

קישורים חיצוניים

מדיה וקבצים בנושא חוק חופש המידע בוויקישיתוף

חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, והתקנות בדבר אגרות, באתר ויקיטקסט

• חופש המידע, באתר הכנסת
• היסטוריית החקיקה של חוק חופש המידע, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת
• אתר יחידת חופש המידע, באתר משרד המשפטים
• אתר חופש המידע
• טופס הגשת בקשת חופש מידע
• אתר התנועה לחופש המידע
• ליאת גולן, חופש המידע: עקרונות, מגמות ביצוע, שפיטה והיבט סביבתי, מכון ירושלים לחקר ישראל-המרכז למדיניות סביבתית, 2007.
• יונתן ארבל, תהילה שוורץ אלטשולר ומרדכי קרמניצר, מידע רוצה להיות חופשי: הטמעת חוק חופש המידע בישראל, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2008.
• אבינועם מגן, איך תמנעו מהמדינה להסתיר מכם מידע?, באתר ynet, 16 באוקטובר 2014
• רבקי דב"ש, 1998 - תחילתה של מהפכת השקיפות, "שורשים במשפט", באתר משרד המשפטים, 31 במרץ 2019
• רבקי דב"ש, חקיקה פסיבית מול מציאות אקטיבית: האם חוק חופש המידע עדיין משרת את מטרתו?, המשפט, כה, תש"ף
• הפורום לחברה האזרחית, מדריך לשימוש בחוק חופש המידע, 2 במרץ 2020
• חופש המידע: עיריית חיפה עם שיעור הדחיות הרב ביותר כלבו, 12 בדצמבר 2023