ארנונה

ערך זה עוסק במס מוניציפלי בישראל. אם התכוונתם לשכונה בירושלים, ראו ארנונה (שכונה). למס חקלאי היסטורי, ראו ארנונא.

בישראל, ארנונה היא מס מוניציפלי המוטל על תושבי יישוב מסוים לצורך מימון פעולתה של הרשות המקומית. הקריטריונים העיקריים לגובה הארנונה הם: סוג השימוש בנכס (מגורים, מסחר, משרדים, תעשייה וכדומה), שטח הנכס שעליו היא מוטלת, מצבו הכלכלי והגופני של התושב (לתושבים עם לקויות שונות יש הנחות שונות^[1]) ומיקומו של הנכס (שכונת יוקרה, אזור מסחרי מפותח, שכונה המאוכלסת בידי תושבים בעלי אפיון סוציו-אקונומי נמוך וכן הלאה).

מס בשם ארנונא נזכר כבר בתלמוד. היה זה מס שהוטל על-ידי הקיסרות הרומית, ושולם בתבואה, יין, שמן, מספוא, מלבושים ועצים^[2]. בארץ ישראל הונהגה הארנונה לראשונה בתקופת המנדט הבריטי בשנת 1934, מתוקפה של פקודת העיריות.

תולדות חקיקת הארנונה בישראל

בראשית הייתה הארנונה העירונית פרי חקיקה של המנדט הבריטי בארץ ישראל. פקודת העיריות הותקנה בשנת 1934, ומכוחה הטילו העיריות ארנונת רכוש על הבעלים של הנכסים שבתחום שיפוטן, וארנונה כללית על המשתמשים בנכסים שבתחום שיפוטן. המועצות המקומיות והמועצות האזוריות הטילו את הארנונה מתוקפה של פקודת המועצות המקומיות.

בערים מעורבות, כמו ירושלים וחיפה, שילמו התושבים היהודיים גם מס קהילה לוועד הקהילה היהודית. בירושלים, למשל, נקבע גובה המס לפי שכונות, לפי מספר החדרים או כאחוזים מדמי השכירות^[3].

הליכי גבייה

בשנת 1940 תוקנה פקודת העיריות, וסעיפים 9 ו-10 לתיקון החליפו את סעיפים 115, 116 ו-117 של פקודת העיריות, 1934. גביית הארנונה התייעלה, משום שבפני העירייה נפתחו שתי דרכים לגבות את הארנונה:

גבייה בדרך מנהלית: תפיסה ומכירה של מטלטלי הנישום החייב והטלת עיקולים מנהליים.
גבייה בדרך משפטית: הגשת תביעה משפטית נגד הנישום, והגשת פסק הדין לביצוע בלשכת ההוצאה לפועל. התיקון האמור חידש את הדרך השנייה. הוא אפשר לגובה המיסים לגבות את הארנונה במהירות גם מנישומים, אשר לא נעתרו מרצונם לדרישתו.

הסעיפים הדנים בגביית ארנונה בדרך מנהלית "הועתקו" בשינויים קלים מפקודת המיסים (גבייה), אשר קבעה את כללי הגבייה המנהלית של המיסים לאוצר המדינה. במהלך השנים, תוקנה פקודת המיסים (גבייה), אולם תיקונים אלו לא הוחלו על דרכי הגבייה המנהלית הכלולים בפקודת העיריות. בשנת 2000 הכריז שר האוצר על ארנונה כעל "מס" לעניין פקודת המיסים (גבייה). הוצעו דרכים שונות לגבות את הארנונה תוך "התעלמות" מחובות שנצברו לידי נישומים, זאת כדי לעודד תשלום של הארנונה גם אם לא שולם בזמן לפני כן וצבר חובות. שר הפנים דאז, אברהם פורז התנגד לכך וההצעה נפסלה^[4].

הנוסח החדש של פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות

פקודת העיריות מ-1934, הוחלפה בפקודת העיריות [נוסח חדש] ב-1964. בכך בא הקץ על התרגום הבלתי רשמי של פקודת העיריות המנדטורית, והנוסח העברי הפך לנוסח המחייב. עם זאת, גם כיום נזקקים לעיתים לנוסח האנגלי המקורי, כדי לפרש ביטויים סתומים ומונחים ארכאיים על פי הוראתם המקורית.

דיני הארנונה במועצות המקומיות מוסדרים בפקודת המועצות המקומיות מ-1941, שהוחלפה בפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] וכן בצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950. דיני הארנונה במועצות האזוריות מוסדרים בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958.

האחדת ארנונת הרכוש עם מס הרכוש

בשנת 1951 נחקק חוק הארנונה לפיצוי על נזקי מלחמה, התשי"א-1951. חוק זה דן בארנונה המוטלת על בעלים של נכסי מקרקעין ומיטלטלין, ועל הפיצוי המגיע להם בשל נזקי מלחמה ופעולות איבה.

מקץ עשר שנים, הוחלף חוק הארנונה לפיצוי על נזקי מלחמה, בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961. במהלך שבע השנים הראשונות הוטלו על הבעלים של נכסי המקרקעין שני תשלומי חובה: מס רכוש לאוצר המדינה וארנונת רכוש לקופת הרשויות המקומיות.

בשנת 1968 תוקנה פקודת העיריות, וארנונת הרכוש בוטלה מיום 1 באפריל 1968. סעיפים 270 עד 272 לפקודת העיריות בוטלו יחד עם ביטול ארנונת הרכוש. ביטול ארנונת הרכוש הוסיף קושי, משום שהגדרות שבאו לעולם לצורכי ארנונה זו, לא עברו עמה מן העולם.

עד לשנת הכספים 1967–1968 היה שיעורו של מס הרכוש 1.5% משוויה של הקרקע, ושיעורה של ארנונת הרכוש היה 10% מדמי השכירות השנתיים הצפויים בשל "אדמת בניין". עם ביטול ארנונת הרכוש הועלה שיעורו של מס הרכוש ל-2.5% משווי הקרקע, ואילו שיעור המס על קרקע שהיא מלאי עסקי היה 1.2% בלבד.

1981 – השנה שבה בוטלו מיסים בישראל

ב-1 באפריל 1981, במסגרת מהלך כולל של ביטול מיסים שכלל את ביטול מס ירושה בישראל, בוטל גם "מס עסקים" של הרשויות המקומיות אשר נגבה על פי פקודת הרשויות המקומיות (מס עסקים), 1945. מס זה הוטל על עסקים בלבד, בעוד הארנונה הכללית מוטלת על עסקים ועל מגורים כאחד. המס בוטל משום שמבנהו המשפטי היה קשה ליישום, ולפירושו נדרשו בתי המשפט פעמים רבות.

בראשיתה של כל שנת כספים, אשר משנת 1991 אוחדה עם ראשיתה של השנה הקלנדרית, מוטלת הארנונה על פי צווים, המוצאים על ידי המועצות הנבחרות - הלא הן הגוף המחוקק של הרשויות המקומיות. הארנונה העירונית הפכה למקור התקצוב העיקרי של מרבית הרשויות המקומיות כחלק ממדיניות הממשלה לצמצם את התמיכה הממשלתית ברשויות המקומיות. כתוצאה מכך מתאמצות הרשויות המקומיות להגדיל את נטל המיסים וליעל את גבייתם.^[^{דרוש מקור]}

הרפורמה בשנת 1993

במסגרת תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985 הוגבל כוחן של המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות, להעלות או להוריד את תעריפי הארנונה. מאז ועד לשנת 1992 נחקק בכל שנה חוק, המשמר את אותו עיקרון.

לקראת שנת 1993 נחקק חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 ("חוק ההסדרים"). מאז אותה שנה, מוסמכות המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות לחוקק את צווי הטלת הארנונה מכוחו של חוק זה, ובוטלו סעיפי ההסמכה בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות^[5].

מכוחו של חוק ההסדרים הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993, ובכל שנה מותקנות תקנות לשנת המס הבאה. מכוחו של חוק ההסדרים הותקנו גם תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993. כל אלו חוללו רפורמה בדיני הארנונה. עיקרי הרפורמה הם - קביעת מונחים אחידים לכל צווי הטלת הארנונה, קביעת שיעורים מרביים ומזעריים בתעריפי הארנונה לשימושים למיניהם, וקביעת כללים אחידים להנחות בארנונה.

חוק ההסדרים ביטל את הסעיפים 273, 274ב (א)ו-(ב), 275 ו-278 עד 280 בפקודת העיריות ואת הסעיפים המקבילים להם בפקודת המועצות המקומיות. בסעיפים אלה היו קבועים המדדים לפיהם הוטלו תעריפי הארנונה וההליכים הדרושים לצורך העלאת תעריפי הארנונה. סעיף 7 לחוק ההסדרים מפנה להגדרות שבסעיף 269 לפקודת העיריות, הקובע סוגי נישומים שעליהם מוטלת הארנונה וסוגי נכסים שבגינם מוטלת ארנונה. כתוצאה מכך, חלות הגדרות אלה גם על המועצות המקומיות והמועצות האזוריות. הגדרות אלה כתובות בלשון מסורבלת ואנכרוניסטית, שמאפיינת את התקופה בה נכתבו. סרבול זה מקשה על הבנת ההגדרות, ומרבה את הפרושים הניתנים להן. בתי המשפט נדרשו לעיתים מזומנות לפרש הגדרות, שנוסחן הפשוט, לכאורה, אינו משקף את הקשיים שביישומן.

חקיקות נוספות ופטור מארנונה

ההנחות והפטורים מהארנונה העירונית מצויים בפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין), 1938, בחוק הרשויות המקומיות (פטור חיילים, נפגעי מלחמה ושוטרים מארנונה), התשי"ג-1953 בתקנות ההנחה הנ"ל, בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות, ובעוד מספר חיקוקים ייעודיים.

הכללים בדבר הגשת השגה על שומת ארנונה, ערר על החלטת מנהל הארנונה בהשגה, וערעור על החלטת ועדת הערר מצויים בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976, ובתקנות שהותקנו על פיו. הכללים בדבר הצמדה וריבית של חובות של נישומים בארנונה מצויים בחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980.

קריטריונים לחיוב בארנונה

בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים נקבע כי: "הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס" ומאז חקיקת חוק ההסדרים מוגבל סיווגו של נכס לצורך חיוב בארנונה לפי שלושת הקריטריונים: סוג נכס, שימושו ומיקומו.

על פי חוק אין חובת תשלום ארנונה על קרקע עליה לא נבנה דבר.

שטח

למרות הניסיון ליצור אחידות בשיטת החיוב, משתמשות הרשויות המקומיות בשיטות שונות לחיוב בארנונה:

שיטת ברוטו-ברוטו, לפיה נמדד שטח נכס על פי התכסית, קרי, בהתאם לשטח הברוטו של הנכס לרבות הקירות החיצוניים ולרבות חלק יחסי בשטחים משותפים.
שיטת נטו-נטו, לפיה נמדד שטח הנכס בהתאם לשטח הנכס הפנימי, ללא שטחים משותפים, ללא קירות פנימיים וללא קירות חיצוניים.
שיטת ברוטו, לפיה נמדד שטח הנכס בהתאם לשטח הנכס החיצוני אך ללא שטחים משותפים שאינם בחזקת משתמש מסוים.
שיטת נטו, לפיה נמדד שטח הנכס ללא שטחים משותפים וללא שטח קירות חיצוניים, אך עם קירות פנימיים.

שימוש

ה"שימוש בפועל" הוא הקריטריון המרכזי. כל חלק מהנכס בנפרד יסווג בהתאם לשימוש בו, תוך התייחסות אל נכס רב שימושים כאל נכס רב תכליתי, שכל תכלית נפרדת בו, המביאה לשימוש שונה, תסווג בנפרד. הכלל הוא כי השימוש בנכס קובע את סיווגו. לעיתים נכס אשר בנייתו לא הושלמה או שהוא מצוי בשיפוצים ולא ניתן להשתמש בו מוגדר כ"לא ראוי לשימוש" ובשל כך ניתן לקבל עבורו פטור מארנונה כל זמן שלא נעשה בו שימוש^[6]. ישנו חריג לגבי בנקים וחברות ביטוח הקובע כי די בכך שהם מחזיקים בנכס כדי לחייבו בסיווג "יקר" יותר המבוסס על קריטריון רווחיות, הקובע למעשה סיווג נפרד לבנקים.

בית המשפט העליון ביקר פעמים רבות את כמות הסיווגים השונים לצורכי ארנונה ואת ההתדיינות המשפטית הנלווית לכך. השופט אליקים רובינשטיין, למשל, כתב: "דיני הארנונה משוועים לפישוט הגיוני", תוך שהוא ציין שלעיר תל אביב-יפו יש אלפי סיווגים שונים^[7]^[8].

הסיבוך

המגוון הרחב של סיווגים של נכסים והשונות בדרכי מדידת שטחי הנכסים מביאה להתדיינויות רבות בין בעלי נכסים לרשויות מקומיות על גובה הארנונה. כמו כן, הוראות הארנונה הן מסובכות ותוארו בשנת 2005 על ידי השופט אליעזר ריבלין^[9]:

"סבך ההוראות בתחום זה, ולא אחת גם ניסוחן, עלולים לטמון בחובם פגיעה בזכויות האזרח, המתקשה למצוא את ידיו ואת רגליו, וממילא גם לתכנן את צעדיו. מן הראוי ליתן את הדעת למהות ההוראות שבהן מדובר – הוראות מס המטילות חיובים כספיים משמעותיים על האזרחים, אשר יש בהן משום פגיעה בזכות הקניין – ולחתור להתוויה נהירה יותר של הדין."

לאור זאת, רשויות רבות מסכימות להגיע לפשרה על נתוני הגבייה כדי לחסוך בעלויות מנהליות ומשפטיות. קיימות בישראל חברות המתמחות בהשגת הנחות בתשלומי הארנונה, אם בבדיקת החיובים ואם בהשגת שינוי בסיווג. כאשר מושגת הסכמה לתשלום מופחת של ארנונה, שאלת זכותה של הרשות המקומית לחזור בה מההסכמה תלויה בסיבה בגינה הושגה ההסכמה לתשלום מופחת. אם ההסכמה לתשלום מופחת הושגה כדי לחסוך בעלויות של בירור המצב העובדתי או המשפטי, בית המשפט ייטה שלא לאשר את חזרת הרשות המקומית מההסכמה^[10]. לעומת זאת, כאשר ההסכמה מבוססת על נתונים שגויים, בית המשפט ייטה לאשר חזרה של הרשות המקומית מההסכמה לארנונה מופחתת^[11].

בעלות המדינה

עד שנת 1954 הייתה המדינה פטורה מתשלום ארנונה עבור נכסיה, מתוקף פקודת העיריות. בשנה זו שונתה הפקודה, כך שהמדינה החלה לשלם ארנונה עבור נכסיה, אך רק בירושלים וברשויות שהוגדרו כ'ערי עולים' (הגדרה שכללה גם מועצות מקומיות ומועצות אזוריות), בעוד ברשויות אחרות הייתה המדינה פטורה מתשלום ארנונה (למעט אגרת 'פינוי אשפה' בחלק מהרשויות). ב־1998 שונתה הפקודה, והמדינה החלה לשלם ארנונה בשיעור מופחת (30%-55%, בתלות בסוג השימוש) לכלל הרשויות, למעט הרשויות שהוגדרו כ'ערי עולים' להם משולם ארנונה בשיעור מלא.

הרשויות שהוגדרו כערי עולים נקבעו על ידי שר הפנים, בהתייעצות עם שר האוצר. רוב ערי העולם הוכרזו בשנים 1955–1956, מיעוטם עד שנת 1967, ובשנת 1991 נוספו 2 רשויות נוספות לרשימה, שהגיעה ל־61 רשויות, רבע מכלל הרשויות המקומיות במדינה. ברבות השנים חלו שינויים דמוגרפים ניכרים ברשויות, ובדיקה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת הראתה כי נכון ל־2013 כמעט מחצית מהרשויות המוגדרות כ'ערי עולים' (26 רשויות, 43%) נמצאות מתחת לממוצע הארצי בשיעור העולים החדשים המתגוררים בתחומם, ומתוכם 11 רשויות מוגדרות כרשויות חזקות ומבוססות (כדוגמת הוד השרון, נשר, כפר יונה, קדימה-צורן וראש פינה). מנגד, רשויות אחרות בהם שיעור העולים עולה על הממוצע הארצי נכון ל־2013 (כדוגמת אריאל, קצרין, בת-ים ומעלות-תרשיחא, בהם שיעור העולים עולה על 32%) לא הוגדרו מעולם כ'ערי עולים'. דו"ח מבקר המדינה משנת 2005 העיר על עיוותים אלו, אך עד 2013 לא חלו שינויים בתחום זה, אף שמדינת ישראל ומשרד הביטחון יכול היה לחסוך כסף רב עקב הפחתת תשלומי הארנונה לרשויות החזקות ומעוטות העולים. ועדה שהוקמה ב־2006 המליצה על ביטול מלא של הגדרת 'ערי עולים' מאחר שישנם דרכים טובות יותר לסיוע לערים קולטות עליה, ובהינתן שלא בכל 'ערי העולים' ישנם שטחים נרחבים של מוסדות ממשלתיים ובסיסי צבא^[12] בשנת 2011 הגישו ידידי מרכז רפואי אסף הרופא עתירה לבג"ץ בדרישה לבטל את הגדרת באר יעקב כ"עיר עולים" ובכך לחסוך לבית החולים את הוצאות הארנונה המוגברת. בעקבות העתירה, ועתירה נוספת של עיריית נתניה שבקשה להרשם כ"עיר עולים" ביטלה הכנסת את ההגדרה של עיר עולים ואת החיוב לשלם לרשויות אלו ארנונה מלאה^[13].

בשנת 2014, שלמה מדינת ישראל ארנונה בסך של קרוב למיליארד ש"ח לרשויות מקומיות שבשטחם (או בסמוך להם) יושבים מוסדות ממשלתיים שונים. קרוב למחצית מסכום זה (כ־485 מיליוני ש"ח, נכון ל־2013) משולמים על ידי משרד הביטחון בעבור בסיסי צבא. גביית ארנונה מבסיסי צבא נחשבת לרווחית מאוד לרשויות המקומיות, מאחר שבסיסים אלו כמעט ואינם צורכים שירותים עירוניים, למעט פינוי אשפה. עם זאת, קביעת הרשות המקומית אליה יועברו תשלומי הארנונה של בסיסי צה"ל היושבים בין רשויות שונות נקבעת על בסיס הסדרים היסטוריים, באופן היוצר עיוותים בין רשויות שונות^[14].

צו הארנונה של הרשות המקומית

לכל רשות מקומית יש צו ארנונה המובא לאישור מועצת העיר מדי שנה. צו זה קובע את הסיווגים ואת התעריפים לפיהם יחויבו הנכסים בתחום העיר או המועצה. כמספר הרשויות המקומיות בישראל כך מספר הצווים השונים זה מזה. צווי הארנונה מפורסמים בכל רשות ורשות באופן שונה. הדין מחייב את הרשות המקומית לפרסם את הצווים בלוח המודעות במשרדי הרשות ותו-לא. יש רשויות השולחות לנישומים חוברת פרסומית ובה מקצת הסיווגים והתעריפים (בדרך כלל עבור נכסים המשמשים למגורים בלבד).

תקיפת החיוב בארנונה

ישנן מספר סיבות שבעטיין ניתן לערער על חיוב בארנונה. סיבות הערעור קובעות מהו הליך הערעור שיש לבצע.

השגות על שומת ארנונה

חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) מפרט את המקרים שבהם נתונה לנישום הזכות לערער על סכום הארנונה שחויב בתשלומו: מי שחויב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:

הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום. לדוגמה: הנכס איננו נמצא בשטח הרשות המוניציפלית שחייבה את הנישום בארנונה או שהנכס נמצא באזור אחר בתוך שטח השיפוט של רשות מוניציפלית – מה שיכול להשפיע על תעריף החיוב.
נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו; ההבחנה בחוק בין "סוג נכס" ו"השימוש בו" איננה תמיד ברורה שכן, לדוגמה, "סיווג נכס" מוגדר בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) כ"קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו." ההבחנה הזו רלוונטית במיוחד כאשר נעשה שימוש בנכס שאינו תואם את סיווג הנכס, מה שפותח פתח לדיונים משפטיים בדבר החיוב המתאים – לפי השימוש או לפי הסיווג^[15].
הוא אינו מחזיק בנכס
היה הנכס (...) שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס. כאשר מוגש ערעור עקב הסיבות הללו החוק קובע שהוא יוגש בפני מנהל הארנונה – פקיד שמונה על ידי הרשות המוניציפלית לקבל את הערעורים על הארנונה ולדון בהם. הפקיד יכול להיות הממונה על הארנונה ברשות או כל מי שמונה על ידי הרשות לכהן בתפקיד זה. על מנהל הארנונה להשיב על הבקשה תוך שישים יום מרגע קבלתה והוא יכול לבקש ארכה של שלושים יום נוספים. אם לא השיב, יראה הדבר כאילו הערעור התקבל.

את ההשגה יש להגיש עד 31 במרץ בכל שנה על השומה שהתקבלה לאותה שנה. גם אם עדיין מתקיים דיון לגבי שומה של שנה קודמת, יש להגיש השגה לגבי כל שנה בנפרד.

על החלטת המנהל ניתן לערער תוך שלושים יום מרגע קבלתה. הערעור ידון בפני ועדת ערר בת שלושה חברים. על החלטת ועדת הערר ניתן לערער בפני בית המשפט לעניינים מנהליים.

את הערעור לוועדת הערר יש להגיש בארבעה עותקים, עותק אחד למשיב (שהוא מנהל הארנונה) ושלושה עותקים לחברי הוועדה. ניתן להגיש את הערעור במסירה אישית במשרדי הוועדה או באמצעות דואר רשום.

השגות על חוקיות הארנונה

בסעיף ב' לחוק הרשויות נאמר: ”אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שאיננה נובעת מארבעת הסעיפים שצוינו לעיל.” כך וידא המחוקק שתהיה פתוחה האפשרות בפני אזרחים לערער על עצם תעריף הארנונה שקובעת רשות מוניציפלית. ניתן לערער על חוקיות צו הארנונה, על סבירות התעריפים, על ארנונה רטרואקטיבית ועוד.

ערעור על חוקיות צו הארנונה של רשות מוניציפלית או על התעריפים שנקבעו על ידה מוגשת כעתירה לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. את העתירה יש להגיש תוך 45 יום מקבלת השומה.

את חיוב הארנונה ניתן לתקוף, במקרים מסוימים, גם במסגרת הגנה מפני תביעה אזרחית שמגישה הרשות המקומית נגד הנישום, בהתנגדות להליכי גבייה מנהליים, בעתירה למתן צו הצהרתי, בתובענה להשבת ארנונה שנגבתה ביתר, ובתובענה ייצוגית.

סבסוד שירותים עירוניים לתושבים באמצעות ארנונה לעסקים

בתי עסק צורכים שירותים עירוניים מצומצמים, העיקרי שבהם הוא פינוי אשפה. לעומתם, שטחי מגורים צורכים בנוסף לפינוי אשפה גם שירותי חינוך, רווחה, תרבות ותמיכות שונות, וזכאים לעיתים להנחות בארנונה על בסיס מצב כלכלי ומספר נפשות במשפחה. למרות זאת, שיעור הארנונה הממוצע המוטל על עסקים גבוה בהרבה מהשיעור המוטל על מגורים, לדוגמה: פי 5.3 בתל אביב, פי 4.5 בירושלים, ופי 4 בגבעתיים ובבני ברק (נתוני 2011)^[16]. התוצאה היא שהארנונה שמשלמים עסקים מסבסדת את השירותים העירוניים שמקבלים התושבים.

על פי הערכות משרד האוצר, כדי שרשות מקומית תגיע לאיזון תקציבי, היחס בין שטח בנוי למגורים לשטח מסחר/תעשייה צריך לעמוד על לפחות 55:45^[17]. בדיקה שנערכה ב־2016 הראתה כי למעט יישובים בודדים באשכול סוציו-אקונומי גבוה, בנייה למגורים מובילה לגרעונות במאזני הרשויות (מאחר ששיעור הארנונה בפועל אינו מכסה את ההוצאות העירוניות פר-תושב), בשיעור העולה ככל שהמדד הסוציו-אקונומי של הרשות נמוך יותר, בעוד בנייה למסחר ועסקים מובילה לשיפור במאזנים. מאפיין זה מוביל ברשויות שונות להתנגדויות לתוכניות בנייה גדולות למגורים^[18].

שיעור הארנונה המוטל על עסקים משתנה בין רשויות שונות, ונתון למיקוח מול ראשי הרשות, ולפיכך מהווה שיקול משמעותי בהחלטה של חברות גדולות היכן למקם את משרדיהן. על רקע זה נוצר מאבק בין רשויות עירוניות (להן אוכלוסייה רבה) לרשויות אזוריות (בהן אוכלוסייה מצומצמת) שהקימו אזורי תעשייה ומסחר בשטחן, וניסו למשוך חברות באמצעות שיעור ארנונה מופחת (שיעור שהיה די בו, בשל כמות תושבים נמוכה ברשות), כדוגמת מתחם איירפורט סיטי שמשך חברות מערי גוש דן^[19].

התיישנות

בית המשפט העליון פסק שהתיישנות חלה על חובות ארנונה וכי אדם יכול לפנות לבית המשפט כדי להכריח רשות מקומית שלא לגבות ארנונה שהתיישנה, אף כאשר דובר בגבייה המכונה "גבייה פאסיבית", דהיינו, הימנעות מלספק אישור כי לחייב אין חובות כלפי העירייה^[20].

ביקורת על גובה המס

ביקורת כלכלית על גובה הארנונה אינה שכיחה בשיח הציבורי. עם זאת, הן ארגון ה-OECD^[21] והן גורמי המקצוע במשרד האוצר^[22] גורסים זמן רב כי יש להעלות את הארנונה למגורים ולהפחית את הארנונה לעסקים. לפי עמדת ה-OECD, הרי שהארנונה למגורים צריכה להיגזר משווי הדירה. הצעתו הנוכחית של משרד האוצר היא העלאה של כ-15% בארנונה למגורים על-פני עשור, וכן הורדה בבת אחת של 10% בגובה הארנונה לעסקים. בדברי ההסבר לטיוטת חוק ההסדרים, נכתב על-ידי גורמי האוצר כי:

לרשויות המקומיות יש תמריץ שלילי חזק לקליטת תושבים חדשים, ותמרוץ יתר למשיכת וקליטת עסקים. עיוות תמריצים זה בא לידי ביטוי בתכנון יתר של שטחי תעסוקה הנותרים ריקים, תכנון שטחי תעסוקה לצד כל רשות מקומית המביא לחוסר יעילות בתכנון של תחבורה ציבורית, תת־תכנון של שטחי מגורים המביא, לצד סיבות נוספות, להיצע נמוך של דיור, בפרט באזורי הביקוש, ולעלייה במחירי הדיור, ולחוסר איזון תקציבי בקרב רשויות מקומיות.

— טיוטת חוק ההסדרים

נכון להיום, הארנונה למגורים מוצמדת ב-50% למדד השכר הציבורי וב-50% למדד המחירים לצרכן, איך אין הלימה בינה לבין שווי הנכס, ולעיריות יש יחסית יד חופשית בקביעת שיעורי הארנונה, להוציא שיעורי מינימום ומקסימום הנקבעים בתקנות ההסדרים במשק המדינה. כלכלנים רבים טענו בשנים האחרונות כי גובה הארנונה הנמוך למגורים יוצר תמריץ שלילי לרשויות מקומיות לבנות דירות למגורים ולעמוד בביקוש הגובר לדירות^[23]^[24]^[25]^[26]. ד"ר טל מופקדי ורועי שלם טענו כי המצב הנוכחי ובו העיריות קובעות את הארנונה, מביא לעיוות של מחירי הדיור ואף של השירותים הניתנים לאזרחים. כך, דווקא בערים בהם שווי הנדל"ן והשירותים גבוהים, התושבים משלמים ארנונה נמוכה, נוכח שפע ההכנסות מעסקים^[27]^[28].

מבקר המדינה כתב בדו"ח העוסק בביקורת השלטון המקומי לשנת 2021 כי:

משרד מבקר המדינה ניתח את חיוב הארנונה הממוצע למ"ר מגורים לפי הדירוג החברתי-הכלכלי הספציפי של כל אחת מהרשויות המקומיות . ניתוח כזה מראה כי אין קשר בין המצב הכלכלי של תושבי הרשות המקומית לגובה חיוב הארנונה הממוצע למ"ר למגורים, וכי ישנן רשויות המדורגות נמוך בדירוג החברתי-כלכלי שהתעריף הממוצע למ"ר ארנונה למגורים יקר בהשוואה לרשויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה יותר. מצב דברים זה נגרם משיטת גביית הארנונה הנהוגה בישראל.

— מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

קרן הארנונה

ערך מורחב – קרן הארנונה

ביוני 2022 הציג שר האוצר אביגדור ליברמן את תוכנית "קרן הארנונה", לפיה כל רשות מקומית בישראל תעביר לקרן ייעודית סך מסוים מההכנסות השנתיות של הארנונה העסקית שנגבו בה, והכסף שייאסף יחולק בין הרשויות בישראל לעידוד בנייה למגורים ברשויות בעלות מעמד סוציואקונומי נמוך בהתאם לפרמטרים של היקפי בנייה למגורים. זאת במטרה לעודד בנייה למגורים על חשבון בנייה עבור עסקים, ובכך לחזק את ערי הפריפריה ובה בעת לנסות לפתור את בעיית משבר הדיור בישראל. התוכנית התבססה על מתווה ישן שנתקל בקשיים בעבר, ואכן לא הצליחה לקבל אישור בתקופה זו עקב מצב פוליטי רגיש וקואליציה מגוונת עם דעות שונות על הצורך בו. הקמת הקרן הייתה סעיף מרפורמה רחבה יותר, ונשמטה מחוק ההסדרים כדי לאפשר הסכמה על נושאים אחרים.^[29]

את הרפורמה המשיך לקדם בצורה חלקית מחליפו בתפקיד ח"כ בצלאל סמוטריץ', ובמאי 2023 הביא את התוכנית לכדי הצעת חוק כחלק מחוק ההסדרים. התכנית עברה בוועדת הכספים של הכנסת ב-15 במאי 2023 בהליך מזורז, למרות התנגדות קשה של חברי אופוזיציה וראשי ערים מכל המגוון הפוליטי. הטענה העיקרית נגד הקרן הייתה התערבות של השלטון המרכזי בתקציב הרשויות המקומיות, דבר שייאלץ אותן לקצץ בשירותים שנותנות לתושבים, בלי מתן תמורה הולמת להשקעה בבניית מגורים.

בתרבות

בסרט הקומדיה הישראלי "זוהי סדום", מלך העיר נועץ בשריו כיצד לממן את הוצאות הרהב והבזבוז. תחילה נבחנת האפשרות לצבוע את המדרכות באדום לבן, כדי שמי שמחנה את הגמל שלו יקבל קנס, שישלח לכתובת שגויה כדי שיהיה כפל קנס. ליועץ המלך ששמו ארנון יש רעיון אחר והוא שואל את השאלה הבאה: "למה שלא נחליט שכל מי שגר בעיר הזאת צריך לשלם לנו כל חודש בלי סיבה?" מלך סדום משיב לו: "מצוין ארנון, נקרא לזה ארנונה, על שמך".

לקריאה נוספת

הנריק רוסטוביץ, ארנונה עירונית, הוצאת אוריאן והמכון לחקר המיסוי המוניציפלי, מהדורה חמישית, חלק ראשון 2001, חלק שני 2007. (הספר בקטלוג ULI)
משה אלפסי, הקודקס המקיף של דיני המיסוי המוניציפלי בישראל, הוצאת אוצר המשפט, 2016. (הספר בקטלוג ULI)

קישורים חיצוניים

מפת החיקוקים של דיני הארנונה
גבייה מנהלית של ארנונה לפי פקודת המיסים גביה
ירון דיין, מדיניות מיסוי עירוני והארנונה הכללית, 2004
דרור מרמור, עד המטר האחרון, באתר nrg‏, 15 ביולי 2005
תני גולדשטיין, תעלומת הארנונה: איפה הכי יקר - ולמה?, באתר ynet, 22 באוקטובר 2010
אור קשתי, כך מעבירים צה"ל והממשלה מיליארדים בדמי ארנונה ליישובים מבוססים, באתר הארץ, 4 בספטמבר 2015
אור קשתי, בדיקת "הארץ": ארנונה מעסקים יוצרת פער של מאות אחוזים בין חזקים לחלשים, באתר הארץ, 18 בספטמבר 2015
גילי מלניצקי, בדרך ל-30 מיליארד שקל בשנה: המס השקט שזינק ב-20% בעשור, באתר TheMarker‏, 15 ביולי 2019
ארנונה, באתר כל זכות

ראו גם

הערות שוליים

^ נכון לשנת 2021, לנכה צה"ל יש להנחה של 67% על 90 המטרים המרובעים הראשונים של דירת המגורים, לנכה ביטוח לאומי בשיעור נכות של יותר מ-50% יש הנחה של 33% על 100 המטרים המרובעים הראשונים של דירת המגורים, לנכה נפש יש 80% הנכה על כל הנכס.
^ מנחם שטרן, מחקרים בתולדות ישראל בימי הבית השני, עמ' 272.
^ ועד הקהלה העברית בירושלים, דואר היום, 4 באפריל 1935
^ ספיר פרץ, ‏פורז: לא יהיה שום מבצע הנחות לגביית חובות ארנונה, באתר גלובס, 9 בנובמבר 2004
^ בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, ניתן ב־18 בינואר 1999, סעיף 2
^ פטור מארנונה בשל נכס שאינו ראוי לשימוש, ‏12 בספטמבר 2019
^ עע"ם 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב, ניתן ב־6 ביולי 2009
^ בר"ם 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב יפו, ניתן ב־9 ביוני 2016
^ עע"ם 11137/04 עוזי יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין, ניתן ב־1 בדצמבר 2005, סעיף 5
^ ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עריית נשר, ניתן ב־19 באוגוסט 2004
^ רע"א 8053/15 ערך - מיסוי עירוני וניהול נדל"ן בע"מ נ' הרים מדיקל בע"מ, ניתן ב־13 במרץ 2016
^ איתי פידלמן, ‏הגדרת רשויות מקומיות כערי עולים או כרשויות קולטות עליה, באתר מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) של הכנסת, 16 ביוני 2013
^ בג"ץ 1580/11 חוג הידידים של המרכז הרפואי אסף הרופא נ' שר הפנים, ניתן ב־19 בינואר 2017
^ כך מעבירים צה"ל והממשלה מיליארדים בדמי ארנונה ליישובים מבוססים, באתר הארץ, 4 בספטמבר 2015
^ למשל בר"ם 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב יפו, ניתן ב־9 ביוני 2016, בר"ם 5045/02 מלק סלומון נ' מנהל הארנונה שליד עיריית חדרה, ניתן ב־14 ביולי 2003.
^ נמרוד בוסו, ירושלים היא העיר בעלת הארנונה היקרה ביותר למגורים ולעסקים, באתר TheMarker‏, 20 באוגוסט 2013
^ נמרוד בוסו, רשימת קריאה, באתר TheMarker‏, 18 במרץ 2016
^ אמיתי גזית, הרשויות משלמות את מחיר תנופת הבנייה, באתר כלכליסט, 12 בספטמבר 2016
^ שלומית צור, ‏עושק הארנונה: כך חולבות העיריות את העסקים, באתר גלובס, 26 באוגוסט 2013
^ רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית, ניתן ב־20 ביוני 2010
^ הדר חורש, דו"ח OECD: העיריות מעדיפות עשירים - והמדינה שולחת את העניים לרשויות החלשות, באתר TheMarker‏, 23 בספטמבר 2020
^ סוניה גורודיסקי‏, ראשי הערים נגד התייקרות הארנונה, באתר וואלה, 14 ביולי 2021
^ מירב ארלוזורוב, יקר לכם מדי לקנות דירה? תתחילו לשלם יותר ארנונה למגורים, באתר TheMarker‏, 21 ביוני 2021
^ האם העלאת ארנונה למגורים תוריד את מחירי הדיור?, באתר מגדילים התחדשות עירונית, ‏2021-06-29
^ שנקל-פודקאסט כלכלי בהנחיית עידן ארץ ורועי שוורץ תיכון, שנקל - פודקאסט כלכלי בהנחיית עידן ארץ ורועי שוורץ תיכון - למה הדירות כל כך יקרות פה? - חוק ההסדרים חלק ח' - פרק 10, באתר Google Podcasts (באנגלית)
^ דרור מרמור, אם רוצים דירות, הארנונה זקוקה לניעור משמעותי, באתר כלכליסט, 14 ביולי 2021
^ רפורמה במימון הרשויות המקומיות, באתר www.idc.ac.il
^ שולחן עגול - האם דרושה רפורמה במימון הרשויות המקומיות?, באתר www.idc.ac.il
^ אורן דורי גלובס, באוצר מתכננים להיפטר ממס הבלו ולהילחם ביבואנים הבלעדיים, באתר גלובס, ‏24 במאי 2022

[1] נכון לשנת 2021, לנכה צה"ל יש להנחה של 67% על 90 המטרים המרובעים הראשונים של דירת המגורים, לנכה ביטוח לאומי בשיעור נכות של יותר מ-50% יש הנחה של 33% על 100 המטרים המרובעים הראשונים של דירת המגורים, לנכה נפש יש 80% הנכה על כל הנכס.

[2] מנחם שטרן, מחקרים בתולדות ישראל בימי הבית השני, עמ' 272.

[3] ועד הקהלה העברית בירושלים, דואר היום, 4 באפריל 1935

[4] ספיר פרץ, ‏פורז: לא יהיה שום מבצע הנחות לגביית חובות ארנונה, באתר גלובס, 9 בנובמבר 2004

[5] בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, ניתן ב־18 בינואר 1999, סעיף 2

[6] פטור מארנונה בשל נכס שאינו ראוי לשימוש, ‏12 בספטמבר 2019

[7] עע"ם 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב, ניתן ב־6 ביולי 2009

[8] בר"ם 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב יפו, ניתן ב־9 ביוני 2016

[9] עע"ם 11137/04 עוזי יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין, ניתן ב־1 בדצמבר 2005, סעיף 5

[10] ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עריית נשר, ניתן ב־19 באוגוסט 2004

[11] רע"א 8053/15 ערך - מיסוי עירוני וניהול נדל"ן בע"מ נ' הרים מדיקל בע"מ, ניתן ב־13 במרץ 2016

[12] איתי פידלמן, ‏הגדרת רשויות מקומיות כערי עולים או כרשויות קולטות עליה, באתר מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) של הכנסת, 16 ביוני 2013

[13] בג"ץ 1580/11 חוג הידידים של המרכז הרפואי אסף הרופא נ' שר הפנים, ניתן ב־19 בינואר 2017

[14] כך מעבירים צה"ל והממשלה מיליארדים בדמי ארנונה ליישובים מבוססים, באתר הארץ, 4 בספטמבר 2015

[15] למשל בר"ם 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב יפו, ניתן ב־9 ביוני 2016, בר"ם 5045/02 מלק סלומון נ' מנהל הארנונה שליד עיריית חדרה, ניתן ב־14 ביולי 2003.

[16] נמרוד בוסו, ירושלים היא העיר בעלת הארנונה היקרה ביותר למגורים ולעסקים, באתר TheMarker‏, 20 באוגוסט 2013

[17] נמרוד בוסו, רשימת קריאה, באתר TheMarker‏, 18 במרץ 2016

[18] אמיתי גזית, הרשויות משלמות את מחיר תנופת הבנייה, באתר כלכליסט, 12 בספטמבר 2016

[19] שלומית צור, ‏עושק הארנונה: כך חולבות העיריות את העסקים, באתר גלובס, 26 באוגוסט 2013

[20] רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית, ניתן ב־20 ביוני 2010

[21] הדר חורש, דו"ח OECD: העיריות מעדיפות עשירים - והמדינה שולחת את העניים לרשויות החלשות, באתר TheMarker‏, 23 בספטמבר 2020

[22] סוניה גורודיסקי‏, ראשי הערים נגד התייקרות הארנונה, באתר וואלה, 14 ביולי 2021

[23] מירב ארלוזורוב, יקר לכם מדי לקנות דירה? תתחילו לשלם יותר ארנונה למגורים, באתר TheMarker‏, 21 ביוני 2021

[24] האם העלאת ארנונה למגורים תוריד את מחירי הדיור?, באתר מגדילים התחדשות עירונית, ‏2021-06-29

[25] שנקל-פודקאסט כלכלי בהנחיית עידן ארץ ורועי שוורץ תיכון, שנקל - פודקאסט כלכלי בהנחיית עידן ארץ ורועי שוורץ תיכון - למה הדירות כל כך יקרות פה? - חוק ההסדרים חלק ח' - פרק 10, באתר Google Podcasts (באנגלית)

[26] דרור מרמור, אם רוצים דירות, הארנונה זקוקה לניעור משמעותי, באתר כלכליסט, 14 ביולי 2021

[27] רפורמה במימון הרשויות המקומיות, באתר www.idc.ac.il

[28] שולחן עגול - האם דרושה רפורמה במימון הרשויות המקומיות?, באתר www.idc.ac.il

[29] אורן דורי גלובס, באוצר מתכננים להיפטר ממס הבלו ולהילחם ביבואנים הבלעדיים, באתר גלובס, ‏24 במאי 2022

[1]

[2]

[3]

[4]

[5]

[6]

[7]

[8]

[9]

[10]

[11]

[12]

[13]

[14]

[15]

[16]

[17]

[18]

[19]

[20]

[21]

[22]

[23]

[24]

[25]

[26]

[27]

[28]

[29]