ועדת אדם

הועדה הציבורית לקידום הבטיחות והבריאות התעסוקתית במדינת ישראל המוכרת כועדת אדם היא ועדה ציבורית שפעלה בשנים 2011-2014 במטרה לבחון את מדיניות הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית בישראל, לרבות בהיבטים של חקיקה, פיקוח, אכיפה והסדרה. הוועדה כללה 17 אנשי מקצוע מקשת רחבה של תחומי עשייה הנוגעים לבטיחות ולבריאות תעסוקתית ונציגי המשרדים והגופים הממשלתיים הרלוונטיים. בראשה עמד האלוף במיל' אודי אדם.

הוועדה הוקמה על ידי שר העבודה והרווחה שלום שמחון מתוך כוונה להתאים את מדיניות הבטיחות והבריאות בישראל לנהוג בעולם, ולא על רקע אירוע בטיחותי ספציפי, ועל רקע ההבנה שהמערכות שהיו קיימות התבססו על חוקים משנות ה-50. עם הקמת הוועדה אמר השר שמחון: "לא צריכים לחכות לאסון כדי לשפר את מערך הבטיחות והבריאות בעבודה. נושא הבטיחות נוגע לכל עובד ולכל משפחה בישראל... החלטנו בזרוע העבודה לנקוט בגישה יוזמת ולהציב בפני הממשלה הצעה כוללת לתפיסה ולמדיניות בטיחות ברמה הלאומית".

חברי הוועדה

הוועדה כללה 18 חברים בהם נציגי משרדים וגופים ממשלתיים רלוונטיים לצד מומחים אקדמיים ומומחים מהמגזר העסקי בעלי ניסיון רלוונטי בתחומי הבטיחות, הגיהות התעסוקתית, הביטוח והתקינה.

בראשות הוועדה עמד האלוף במיל' אודי אדם אשר כיהן באותה התקופה כמנהל קמ"ג. מלבדו, כיהנו בוועדה נשיאת בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב בדימוס עליה פוגל, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית דאז יורם אלעזרי, מנהל המחלקה לבריאות העובד במשרד הבריאות ד"ר אלי רוזנברג, מנהל מחוז חיפה והצפון במוסד לבטיחות ולגיהות ד"ר סמי סעדי, ממלא מקום יו"ר ההסתדרות צבי גוטווטר, מנהל בטיחות וגיהות במפעל חישולי הכרמל ונציג התאחדות התעשיינים עמירם בראלי, רפרנט תעסוקה באגף התקציבים במשרד האוצר רן רידניק, מנכ"ל משותף באגוז סוכנויות ביטוח בע"מ אבי אקהאוס (כמומחה לביטוח), סמנכ"לית גלובלית בחברת Place Better זיוה פתיר (כמומחית לתקינה), סמנכ"ל גלובלי לבטיחות ואיכות הסביבה בחברת טבע יהודה ארד, מנהל סניף ביטוח לאומי בירושלים ישראל בוכריץ, עו"ד חלי גיא-אלדר מלשכת המשנה ליועמ"ש, ממונת בטיחות ביולוגית ומרכזת נושאי הבטיחות באוניברסיטת בר-אילן נילי זרחין, ראש המגמה לבריאות סביבתית ותעסוקתית בבית הספר לבריאות הציבור באוניברסיטת חיפה פרופ' רפאל כראל, יועץ בתחומי הבטיחות בעבדה פרופ' יאיר קסוטו מאוניברסיטת בן-גוריון, אחראי של תחום התעסוקה במועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה הכלכלן חגי לוין ומנכ"ל המוסד לבטיחות ולגיהות לשעבר מנחם שוורץ.

ממצאי הוועדה

הוועדה מצאה כי מעל 67 אלף עובדים בישראל מקבלים מדי שנה דמי פגיעה בגין תאונות עבודה, וכי בשנים 2006-2011 היוו נפגעי העבודה כ-2.2% מהמועסקים בממוצע. כתוצאה מהיפגעות בעבודה מפסיד המשק הישראלי מעל 1.4 מיליון ימי עבודה בשנה. סך תשלומי הביטוח הלאומי לנפגעי עבודה היה 3.45 מיליארד ש"ח בשנת 2011, רובם לגמלאות נכות (2.33 מיליארד). העלות הכלכלית הכוללת למשק בגין תאונות עבודה ומחלות תעסוקתיות (לרבות עלויות עקיפות ונזקים) הוערכו על ידי הוועדה בכ-10 מיליארד שקלים בשנה.

עם זאת, מצאה הוועדה כי השקעות המדינה בפעולות מניעה בתחום הבטיחות והבריאות מסתכמות בכ-85 מיליון שקלים בשנה - מהם כ-40 מיליון בתקציב המוסד לבטיחות ולגיהות, כ-30 מיליון בתקציב מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית, כ-15% בפעולות מחקר של משרד הכלכלה והביטוח הלאומי בנושא ועוד כחצי מיליון שקלים עבור המחלקה לבריאות העובד במשרד הבריאות.

הועדה מצאה כי קיים מחסור בנתונים כיוון שאין מסד נתונים ממלכתי כולל, וכי שיתוף המידע בין הגופים הפועלים בתחום מוגבל מאוד וכמעט שאינו קיים. עם זאת על פי נתוני מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית, בשנת 2011 עמד הממוצע החמש שנתי על כ-54 הרוגים בשנה והעמיד את ישראל על ממוצע של כ-1.74 הרוגים ל-100 אלף עובדים. כמחצית מהתאונות הקטלניות היו בענף הבניין.

עוד מצאה הוועדה כי החקיקה הראשית המסדירה את תחום הבטיחות התעסוקתית נחקקה ברובה בשנות ה-50 וה-70, ועברה מספר עדכונים בשנות ה-80 אך לא עודכנה מאז באופן מהותי.

המלצות הוועדה

הדו"ח והמלצות הוועדה הוגשו לשר הכלכלה (שזרוע העבודה הועברה למשרדו) נפתלי בנט במרץ 2014. על פי ההמלצות נדרש שינוי מקביל בשלושה עוגנים בתחום הבטיחות בעבודה בישראל - חינוכי, משפטי וכלכלי.

בתחום החקיקה המליצה הוועדה על חקיקת חוק בטיחות ובריאות תעסוקתית חדש שיאחד את כלל החקיקה הקיימת בתחומים אלה, ואשר יכלול סעיפי חקיקה ראשית, חקיקת משנה, קודים מקצועיים, הנחיות ותקנים, והרחבת כלי האכיפה לרבות כלים לעיצומים כספיים והתראות מינהליות (נציג התאחדות התעשיינים בראלי התנגד בדעת מיעוט למנגנון העיצומים הכספיים).

הועדה המליצה על הקמת רשות לאומית לבטיחות ולבריאות שתורכב מאיחוד מינהל הבטיחות והבריאות שבזרוע העבודה (אז משרד הכלכלה) והמוסד לבטיחות ולגיהות, ואשר תרכז את כלל הפעילות בתחום - אכיפה, מניעה, מחקר ואיסוף נתונים ואשר תפעל לשיפור שיתוף הפעולה בין כלל גורמי האכיפה והמניעה לצורך ייעול השימוש במשאבים (להמלצה זו התנגדו בדעת מיעוט מנחם שוורץ, ד"ר סמי סעדי וצבי גוטוטר). בין היתר המליצה על הקמת מאגר נתונים משולב שירכז מידע על תאונות עבודה ותחלואה תעסוקתית, וכן מרכז מחקר שיתמקד בפיתוח ידע וכלים לניהול סיכונים. עוד המליצה על ארגון מחדש של שירותי הרפואה התעסוקתית, תוך שיתוף פעולה עם קופות החולים.

עוד המליצה הוועדה למשרדי הבריאות והכלכלה, לבחון את האפשרות לארגן מחדש את שירותית הרפואה התעסוקתית כך שכל מקום עבודה יקבל שירותי רפואה תעסוקתית על ידי ספק אחד (בניגוד למצב בו העובדים אמורים לקבל את השירותים מקופות החולים בהם הם מבוטחים), אותו יוכל המעסיק לבחור, תוך יצירת מנגנון התחשבנות בין קופות החולים.

במישור הכלכלי המליצה הוועדה על יצירת תמריצים כלכליים למעסיקים, כך שמעסיקים שיפעלו לשיפור הבטיחות יהנו מהפחתה בעלויות הביטוח הלאומי.

במישור החינוכי המליצה הוועדה על הכנסת תכנים בנושא בטיחות וניהול סיכונים לתוכניות הלימודים בכל הרמות מגיל גן ועד בית ספר תיכון (בדגש על החינוך הטכנולוגי והמקצועי), וכן על קידום מסלולי לימוד לתואר ראשון בהנדסת בטיחות ואקדמיזציה של מקצוע הבטיחות תוך הגדרת תפקידם של גהותנים, מפקחים בשירות המדינה ובודקים מוסמכים.

הוועדה המליצה למקד פעולות בענף הבנייה שהוא הענף המסוכן בישראל תוך קביעת חובת הכשרה למנהלי עבודה, שיפור תקני הפיגומים, הגברת האכיפה בענף זה והטלת חובה למינוי ממוני בטיחות באתרים עם למעלה מ-50 עובדים. כמו כן, המליצה על הגברת ההכשרות, הפעולה החינוכית ושיפור התשתיות בחברה הערבית.

יישום המלצות ועדת אדם

ביולי 2014 הגיש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית למנכ"ל משרד הכלכלה את התכנית שהכין ליישום ההמלצות דוח אדם. בפועל, דו"ח מבקר המדינה משנת 2016 מצא כי המלצות הוועדה כמעט ולא יושמו..

ביוני 2017 אושרו תקנות המאפשרות למפקחי מינהל הבטיחות והגיהות להטיל עיצומים כספיים על קבלנים המפרים את חוקי הבטיחות, וזאת בהתאם להמלצות ועדת אדם.

בינואר 2018 נתקבלה החלטת ממשלה (3382) ל'צמצום תאונות העבודה במשק'. ההחלטה לא התייחסה באופן ישיר להמלצות הוועדה, אך אישרה לקבוע בחקיקה מנגנון ליצירת תמריצים כלכליים למעסיקים לשמירה על בטיחות, וזאת באמצעות העברת חלק מביטוח התאונות לחברות ביטוח פרטיות אשר ייגבו פרמייה דיפרנציאלית. במרץ אותה שנה נקבעה במסגרת חוק ההסדרים תוספת לדמי הביטוח הלאומי שמשלמים מעסיקים, שאמורה הייתה להיות דיפרנציאלית - אולם מנגנון החישוב הדיפרנציאלי לא נחקק בפועל. בתקציב המדינה לשנת 2023 הבהירה המדינה כי היא זונחת את הכוונה לייצר גביה דיפרנציאלית של התוספת בהתאם לרקורד בטיחותי.

בסוף שנת 2018 נחקק חוק המחייב שימוש בפיגומי זקפים בתקן ישראלי חדש, וזאת בהתאם להמלצות ועדת אדם. עם זאת, אכיפת החוק החלה רק בשנת 2022 לאור קשיי המשק להתאים את היצע הפיגומים המתאימים לצורכי ענף הבניין.

דו"ח של מרכז המידע והמחקר של הכנסת משנת 2019 ציין כי בניגוד להמלצת הוועדה, לא הוקם מאגר נתונים לאומי בנושא בטיחות בעבודה או מאגר שמרכז את הנתונים מגופים מרכזיים - וכי ריכוז הנתונים הקיימים מהגופים המרכזיים בנושא, מעלה תמונה חלקית בלבד, ואין די נתונים על תאונות לא קטלניות ועל תחלואה תעסוקתית בישראל.

במסגרת דיוני התקציב בשנת 2024, דובר על איחוד גופי הבטיחות להקמת רשות בטיחות. בינואר אותה שנה הועבר המוסד לבטיחות ולגיהות ממשרד הכלכלה למשרד העבודה, וזאת מתוך כוונה לפעול בהמשך לאיחוד הגופים. עם זאת, תזכיר החוק לאיחוד הגופים שהוצג על ידי הממשלה זכה לביקורת מצד ארגונים העוסקים בבטיחות בטענה כי הוא מסדיר רק את סגירת המוסד לבטיחות ולגיהות, מבלי להסדיר את העברת סמכויותיו ותקציבו לגוף המאוחד. נכון לסוף שנת 2024, מהלך איחוד הגופים לא יצא לפועל.

קישורים חיצוניים

• ועדת אדם - הוועדה הציבורית לקידום הבטיחות והבריאות התעסוקתית