כללי הגישה הדומסטית בכלכלה הפוליטית הבין-לאומית

הגישה הדומסטית בכלכלה הפוליטית היא תפיסה תאורטית בתחום הכלכלה הפוליטית הבין-לאומית, המדגישה את חשיבותם של גורמים פנים-מדינתיים, סקטוריאליים וחברתיים בעיצוב התנהגותם של שחקנים בזירה זו.

על פי הגדרתו של תומאס אוטלי (Oatley), תחום הכלכלה הפוליטית הבינלאומית בוחן את המאבק שבין מרוויחים ומפסידים בסחר בינלאומי. שתי השאלות הכלליות בתחום זה הן: ראשית, כיצד מעצבת הפוליטיקה את החלטות החברה לגבי ניצול המשאבים העומדים לרשותה? ושנית, מהן ההשלכות של החלטות אלו? במשך מאה השנים האחרונות עסק המחקר בתחום הכלכלה הפוליטית הבינלאומית בניתוח סוגיות שונות על פי שלוש פרדיגמות מרכזיות: המרקנטיליזם, הליברליזם והמרקסיזם. ואולם, שלוש גישות אלה בוחנות את המדינה כיחידת בחינה, ומתקשות להסביר את הפן הדומסטי. על כן, במקביל התפתחו גישות המתמקדות בהתבוננות באינטראקציה בין אינטרסים סקטוריאליים ומוסדות פוליטיים, כהסבר לעיצוב מדיניות כלכלית בינלאומית.

ככלל, חוקרי הכלכלה הפוליטית הבינלאומית בוחנים את האינטראקציה בין כוחות שונים המשפיעים על התנהגותן של כלכלות ושל מדינות. בתחום זה, כמו במדעי החברה בכלל, קיימת מחלוקת בין תפיסות תאורטיות שונות, אשר ניתן לחלק באופן כללי על פי שני חתכים: יחסי הדומסטי והחיצוני בכלכלה הפוליטית ויחסי מדינה–חברה. על הכול מוסכם כי ישנם כוחות שונים המעצבים את התנהגותם של שחקנים בכלכלה הפוליטית אך ישנם חוקרים השמים דגש על הכוחות הבינלאומיים וממעיטים בחשיבותם של כוחות דומסטיים, וכן חוקרים המדגישים דווקא את הכוחות הלאומיים על פני כוחות גלובאליים. פרספקטיבות אלו מובילות להסברים שונים למשטרים מוניטריים, מדיניות סחר בינלאומית, אירועים היסטוריים רבים וכן התפתחויות עכשוויות בכלכלה הפוליטית הבינלאומית.

בערך זה יוצגו מודלים תאורטיים ספציפיים במסגרת הגישה הדומסטיות וכן מספר מקרי בוחן המדגימים את כוחה ההסברי של הגישה הדומסטית.

מודל רוגובסקי

ערך מורחב – מודל רוגובסקי

מודל זה, שפותח על ידי רונלד רוֹגוֹבסקי (Ronald Rogowski), מתאר כיצד כוחות הכלכלה הבינלאומית משפיעים על הפוליטיקה הדומסטית במדינות, וכך מדגיש את חשיבותם של גורמים דומסטיים בקבלת החלטות. בכך, מציע רוגובסקי הסבר למערכת האינטרסים הסקטוריאליים במדינות, ולוּ ברמה הכלכלית. המודל מייחס את האינטרסים הסקטוריאליים בחברות השונות לפתיחות או חסמים לסחר, ואת הפערים בהתנהגותן של מדינות בזירת הסחר הבינלאומי בעיקר לשפע או נדירות של גורמי ייצור. על פי המודל, המפתח להבנת קואליציות במדינות הוא בשפע או בנדירות של גורמי ייצור. יחד עם זאת, יש להדגיש כי המודל אינו מתייחס כלל לגורמים אחרים שעשויים להשפיע על התנהגותה של מדינה או להתהוותן של קואליציות בתוכה, כגון דת, תרבות, מורשת היסטורית, מוסדות וכדומה.

על פי תיאורית סטולפר-סמואלסון (The Stolper-Samuelson Theorem), בכל כלכלה ישנם גורמי ייצור שונים – בעיקר הון, אדמה או עובדים – אשר חלקם נמצאים בשפע יחסי וחלקם במחסור יחסי. כמעט בכל כלכלה, גורמי הייצור הנמצאים במחסור ירוויחו ממדיניות פרוטקציוניסטית מצד המדינה, בעוד גורמי הייצור הנמצאים בשפע ירוויחו דווקא מפתיחת השוק והסרת חסמי סחר. כך, למשל, במדינה העשירה בעובדים אך ענייה בהון, בעלי ההון יעדיפו פרוטקציוניזם בעוד העובדים יפגעו מכך. לעומת זאת, באותה מדינה, ליברליזציה של הסחר תטיב עם העובדים אך תפגע בבעלי ההון.

על פי רוגובסקי, מבחינה אמפירית, במדינות שבהן יש שפע באדמה יהיה מחסור בעובדים, ולהפך. מדינות מפותחות הן מדינות בעלות שפע בהון, בעוד במדינות מתפתחות יש שפע בעובדים. מצב זה עלול ליצור במדינות הנפתחות או נסגרות לסחר בינלאומי קונפליקט בין האזורים הכפריים לעיר או בין מעמדות. על כך מוסיף רוגובסקי מימד פוליטי נוסף באמצעות שלוש טענות: ראשית, המרוויחים משינוי מדיניות סחר (בין אם בפרוטקציוניזם או בהסרת חסמים) ישאפו להעמיק ולהמשיך באותה מדיניות, בעוד "קורבנות" השינוי ינסו למנוע או לבטל אותו; שנית, אלו המרוויחים והמתעשרים משינוי במדיניות סחר יגדילו גם את כוחם הפוליטי; ושלישית, ככל שמתגברת השאיפה של סקטורים לקידום אינטרסים בזירה הפוליטית כך גדל הסיכוי שמקבלי ההחלטות בדרג הפוליטי יצליחו לעקוף מכשולים ויקדמו את אותם אינטרסים. במילים אחרות, חשיפה גדולה לסחר בינלאומי תגדיל את כוחן הפוליטי של קבוצות במדינה הקשורות בגורמי ייצור המצויים בשפע יחסי, על חשבון הקבוצות הקשורות בגורמי ייצור הנמצאים במחסור.

מודל גורמי הייצור (The Factor Model)

מודל זה מתבסס על ההנחה שלליברליזציה מסחרית ישנן השלכות חלוקתיות, אשר יוצרות תחרות פוליטית בין המרוויחים והמפסידים מכך, השואפים לקדם או להגן על האינטרסים הכלכליים שלהם. אחת מהנחות המוצא כאן היא שהעלאה או הורדה של מכסים יוצרת חלוקה מחדש של ההכנסה, אשר בתורה משפיעה על העדפות במדיניות הסחר. מודל זה מציע הסבר אחד למכניזם המאפשר זאת (מודל ענפי הייצור שלהלן מציע הסבר אחר).

הטענה המרכזית של מודל גורמי הייצור היא שמדיניות סחר מעוצבת כתוצאה מהתחרות, הקיימת בכל מדינה, בין שני גורמי ייצור – הון ועבודה. גורמי ייצור אלו יעדיפו תמיד מדיניות סחר שונה ואף מנוגדת, ולכן לעולם יתחרו על חלוקת ההכנסות הלאומית. טענה זו מתיישבת עם מודל רוגובסקי ותיאורית סטולפר-סמואלסון, שהוצגו לעיל: פתיחה לסחר מעלה את ההכנסה עבור גורם הייצור שנמצא בשפע ומקטינה את הרווחים של גורם הייצור הנדיר, ולהפך. במצב זה נוצרים אינטרסים פוליטיים לבעלי ההון ולעובדים בכל הקשור לקביעת מדיניות הסחר. לפי המודל, על פי רוב במדינות המתפתחות ישנו שפע של כוח עבודה ונדירות של הון בעוד במדינות מפותחות ישנו שפע בהון ונדירות בעובדים. כך, בעלי ההון במדינות המפותחות ישאפו לליברליזציה בעוד העובדים במדינות אלו ישאפו לפרוטקציוניזם. ולהפך – במדינות מתפתחות, בעלי ההון ישאפו לפרוטקציוניזם בעוד העובדים ישאפו לליברליזציה. תהליכים אלו יתרחשו עם פתיחת השווקים, אך תאורטית, לאחר זמן מה ללא חסמים כלל ייווצר איזון בין המדינות המתפתחות והמפותחות וכל מדינה תממש את יתרונה היחסי.

זוהי גישה פרסמונית המתארת את התפלגות הכוחות הדומסטיים בצורה ברורה. יחד עם זאת, לגישה זו מספר חסרונות בולטים. ראשית, מדובר בגישה מאוד תאורטית המרוחקת במידה רבה מהמציאות האמפירית. הנחת היסוד של מודל זה היא כי גורמי הייצור הם ניידים לחלוטין, וכך, העובדים בהכרח ימצאו עצמם מתניידים בשוק העבודה עם פתיחת השווקים ואילו הון ינתב עצמו בהתאם לכוחות השוק. כלומר, תאורטית אין כל הגבלה על התניידותם של גורמי הייצור מלבד הגורם הכלכלי – הימצאותם של גורמי ייצור בשפע או בנדירות. לעובדים לכאורה לא תהיה כל מגבלה במעבר לעבודה מסוג שונה לחלוטין, בתנועה גאוגרפית בארצם ובהתניידות חברתית. כמו כן, המודל מניח הומוגניות של העובדים ואינו מבחין בין עובדים מיומנים או לא מיומנים, מומחים או חסרי מומחיות, בעלי רקע, השכלה ויכולות שונות. נוסף על כך, המודל הוא כלכלי ותו לא ואינו לוקח בחשבון גורמים פוליטיים, חברתיים ואחרים, אשר ימנעו על פי רוב פתיחה מלאה ומוחלטת של השווקים.

מודל ענפי הייצור (The Sector Model)

מודל זה מנסה להסביר את אותן שאלות שמודל גורמי הייצור שלעיל מתייחס אליהן, כלומר כיצד משפיעה החלוקה מחדש שיוצרת הליברליזציה על התחרות הדומסטית בין המרוויחים והמפסידים מכך, וכיצד תחרות זו מעצבת את מדיניות הסחר ברמת המדינה. ההסבר שמציג מודל ענפי הייצור גורס כי דינמיקה זו מעוצבת על ידי התחרות בין ענפי ייצור (סקטורים) ולא בין גורמי ייצור. כאשר מכסים מועלים או מורדים, הן השכר והן שוויו של ההון עולים בסקטורים מסוימים ויורדים יחדיו בסקטורים אחרים. פתיחת הסחר גורמת אפוא לתחרות בין עובדים ובעלי הון בסקטורים ספציפיים המרוויחים מהסחר לבין עובדים ובעלי הון בסקטורים הנפגעים מכך.

על פי מודל זה, גורמי הייצור אינם ניידים לחלוטין, אלא ניידותם תלויה בסקטור בו הם מנוצלים. לדוגמה, הון המנוצל בתעשיית הטקסטיל (למכונות תפירה וכדומה) לא יוכל לעבור בקלות לתעשיית המחשבים, אם בכלל. כך, עובדים המועסקים שנים רבות בתעשיית הטקסטיל לא יוכלו בהכרח לרכוש את המומחיות הנדרשת ולא יוכלו להתנייד לתעשיית המחשבים. כאמור לעיל, ישנם גורמים גאוגרפיים, לוגיסטיים, פסיכולוגיים ותרבותיים אשר בפועל מונעים מגורמי הייצור להתנייד, כפי שמניח מודל גורמי הייצור.

במצב זה, כאשר פתיחת הסחר משפיעה הן על ההון והן על העובדים בסקטור ספציפי באותו האופן, לא ניתן לדבר על אינטרס משותף של העובדים הסותר את האינטרס במשותף של בעלי ההון בנוגע למדיניות סחר. לדוגמה, במדינות מפותחות הנפתחות לסחר עובדי הטקסטיל מפסידים בעוד עובדי המחשבים מרוויחים – כלומר אין להם אינטרס משותף כלל בנוגע למדיניות סחר. ניתן אף להגדיר במדויק אילו תעשיות ירוויחו מפתיחת הסחר ואילו תעשיות יפסידו מכך: הון ועובדים המועסקים בתעשיות שבהן יש לאותה כלכלה יתרון יחסי ירוויחו מפתיחת סחר. בכלכלות מפותחות מדובר בדרך כלל בתעשיות היי-טק, כגון מחשבים, ביוטכנולוגיה ותרופות. סקטורים אלה מסווגים כמוטי ייצוא. לעומת זאת, הון ועובדים המועסקים בתעשיות שאין בהן לאותה כלכלה יתרון יחסי (גורם הייצור בנדירות יחסית) יפסידו מפתיחת הסחר. במדינות המפותחות הכוונה היא להון ולעובדים במועסקים בתעשיות הנתמכות על ידי כוח עבודה רב, כגון טקסטיל, נעליים וכדומה. סקטורים אלו מסווגים כמתחרי ייבוא. על פי המודל, הדינמיקה הדומסטית במדינות מעוצבת בתחרות שבין סקטורים מוטי ייצוא לבין סקטורים מתחרי ייבוא.

להלן טבלה המשווה בין מודל גורמי הייצור למודל ענפי הייצור:

‏	מודל גורמי הייצור	מודל ענפי הייצור
השחקנים המרכזיים	גורמי ייצור או מעמדות	תעשיות או סקטורים
עד כמה ניידים גורמי הייצור?	ניידים לחלוטין בין הסקטורים השונים בכלכלה	גורמי הייצור אינם ניידים כלל בין הסקטורים השונים
המרוויחים והמפסידים מסחר בינלאומי פתוח	המרוויחים: גורמי ייצור שבשפע – הון במדינות המפותחות; המפסידים: גורמי ייצור נדירים – עובדים במדינות המפותחות	המרוויחים: הון ועובדים בתעשיות מוטות ייצוא; המפסידים: הון ועובדים בסקטורים מתחרי ייבוא
המימד המרכזי על התחרות על מדיניות הסחר	במדינות המפותחות העובדים תומכים בפרוטקציוניזם בעוד בעלי ההון תומכים בליברליזציה	הסקטורים המתחרים בייבוא יתמכו בפרוטקציוניזם בעוד הסקטורים מוטי הייצוא יתמכו בליברליזציה

בעיית הפעולה הקולקטיבית (The Collective Action Problem)

עד כה דובר על מערכת האינטרסים הדומסטית במדינות המעצבת את מדיניות הסחר ומושפעת ממנה. אך האם אינטרס משותף של קבוצה רחבה בהכרח בא לידי ביטוי בלחץ פוליטי משמעותי? האם קבוצה בעלת אינטרס משותף בהכרח תתארגן לכדי קבוצת אינטרס בעלת עוצמה? לעיתים קרובות נלקח הדבר כמובן מאליו, כי אם לקבוצה מסוימת יהיה אינטרס משותף, הרי שנטייתה תהיה לקדם אינטרס זה. עם זאת, טוען מנסור אולסון (Mancur Olson) כי על פי רוב, בני האדם הרציונליים, השואפים לקדם את האינטרסים העצמיים שלהם, דווקא לא יפעלו לקידום אינטרס קבוצתי.

בעיית הפעולה הקולקטיבית היא תוצאה של "טרמפיסטיוּת"(free riding), כלומר מצב שבו בני אדם מסתמכים על אחרים שיישאו במחיר עבור תוצאה שממנה הם נהנים. בכל קבוצה גדולה בעלת מטרה משותפת, חברי הקבוצה יחושו ברווחים רק אם המטרה המשותפת תושג, אך התרומה של כל אדם למאמץ המשותף תהיה קטנה מדי מכדי להשפיע על קידומה. כך, למשל, על פי אוטלי, בארצות הברית ישנו ציבור צרכנים שגודלו כ-200 מיליון איש, אשר חולק אינטרס משותף בסחר חופשי; אך כדי לקדם אינטרס משותף יש צורך בקבוצת אינטרס, המצריכה השקעה כספית. חרף גודלו של הציבור שיהנה מייצוג האינטרס של הצרכנים, אין לאינדיבידואלים תמריץ לתרום מזמנם או מכספם לקידום המטרה של קבוצה כה גדולה. מעבר לכך, גם אם קבוצת אינטרס תצליח בפעילותה, הרי שהרווחים יגיעו לכל חברי הקבוצה הרלוונטית, בין אם תרמו למאמץ הקבוצתי ובין אם לאו, וחלקו של כל פרט יהיה קטן.

לעומת זאת, בקבוצות קטנות בעלות אינטרס משותף הדינמיקה מורכבת יותר; בקבוצות קטנות קיים סיכוי גבוה יותר לפעילות וולונטארית לטובת הקבוצה, בין היתר משום שרווחים המתחלקים בין פחות פרטים משאירים יותר רווח לכל פרט. כתוצאה מכך, עלול להיווצר מצב שבו למעטים יש כוח פוליטי רב יותר מאשר לרבים; ייתכן מצב שבו לתעשיינים, למשל, תהיה קבוצת אינטרס חזקה לקידום מדיניות פרוטקציוניסטית, בעוד לצרכנים, שייפגעו מהעדר התחרותיות, לא תהיה קבוצת אינטרס כלל.

לבעיית הפעולה הקולקטיבית ישנן מספר השלכות בתחום מדיניות הסחר. ראשית, ליצרנים ישנה השפעה רבה יותר מאשר לצרכנים, שכן בעוד הצרכנים הם קבוצה גדולה הנוטה ל"טרמפיסטיות", היצרנים הם קבוצה קטנה בעלת תמריץ חזק לפעולה משותפת. שנית, למדיניות סחר תהיה נטייה טבעית לכיוון פרוטקציוניזם. הסיבה לכך היא שמכסים מיטיבים עם קבוצה קטנה של תעשיות, בעוד שעלותם מתחלקת בין קבוצה גדולה מאוד של צרכנים. על פי הרציונל שלעיל, קבוצות קטנות יצליחו לקדם את האינטרס המשותף שלהן יותר מאשר קבוצות גדולות. שלישית, ממשלות ינקטו בליברליזציה חד-צדדית לעיתים רחוקות מאוד.

מקרי בוחן היסטוריים

הפוליטיקה הדומסטית בסדר המוניטרי הבינלאומי: תקן הזהב

סוגיה זו מבוססת על מאמרו של לורנס ברוז (Lawrence Broz), המנתח את התנהגותן של מעצמות אירופה – בריטניה, צרפת וגרמניה – בשלהי המאה ה-19 ביחס לתקן הזהב. טענתו של ברוז היא כי משטר מוניטארי בינלאומי יכול להתקיים רק אם הוא תואם להעדפות דומסטיות במדינות החברות בו. בהמשך לכך, יציבותו של תקן הזהב הייתה תלויה למעשה ביצירתן של קואליציות דומסטיות תומכות במדינות אלו.

משטר מוניטארי בינלאומי הוא מערכת של עקרונות, כללים והסכמות המסדירים את התנהגותן מוניטארית של מדינות. מבחינה כלכלית, מדובר במוצר ציבורי חיובי, שכן בהיעדר פערי שערי מטבע, יכולים סחורות, שירותים והון לחצות גבולות וכך להעלות את הרווחה הכללית ולקדם יעילות. ואולם, מבחינה פוליטית, הדבר אינו טבעי כלל וכלל שכן מדינאים מתמודדים עם כוחות דומסטיים הטרוגניים, המשפיעים על קבלת החלטות. בכל מדינה ישנו מבנה דומסטי מעט שונה, המבוסס על היסטוריה, תרבות, מוסדות וכו', אשר משפיע על התנהגותה של המדינה בכלכלה העולמית. על פי רוב, הנטייה במחקר היא לראות במדינות החברות במשטר מוניטארי משותף כמי שחולקות מטרות וסדרי עדיפויות דומים. טענה זו היא בעייתית, על פי ברוז, שכן ישנם כאמור פערים בין המדינות, כפי שבא לידי ביטוי, בין היתר, בסדרי עדיפויות שונים.

ניתן לסווג מדינות, בין היתר, על פי האוריינטציה הכלכלית שלהן. מדינות המעורבות עמוקות במסחר הבינלאומי יעדיפו יציבות בשערי חליפין על חשבון גמישות בקביעת השער, בעוד מדינות בעלות חשיפה נמוכה יחסית למסחר בינלאומי יעדיפו גמישות בשער המטבע המקומי, שתאפשר להן להתמודד עם תנודות בכלכלה המקומית והבינלאומית. כבר כעת, אם כן, ניתן לראות שלקבוצות שונות בתוך המדינות עשויים להיות אינטרסים סותרים ביחס למדיניות מוניטארית. מבחינת המדינה, ישנו אינטרס ברור לשמור על שביעות רצון של קואליציות דומסטיות (מוצר פרטי) – ובו-זמנית ישנו אינטרס לשמור על יציבות המערכת המוניטארית הבינלאומית (מוצר ציבורי). במקרים שבהם האינטרסים הללו סותרים זה את זה, מחפשות המדינות את האיזון, על פי יכולתן.

תקן הזהב הקלאסי הוא משטר מוניטארי בינלאומי אשר כלל מדינות המוכנות להתחייב לשני עקרונות התנהגותיים ברורים: ראשית, על המדינות לאפשר קנייה ומכירה של זהב במטבע המקומי שלהן במחיר קבוע ללא כל תנאי או מגבלה; שנית, על הרשויות המוניטאריות לאפשר חרות מלאה לייבא ולייצא זהב, ללא מגבלה כמותית וללא קשר לאזרחות או נתינות. כלומר, על המדינות לשמור על שער חליפין יציב ולהימנע מכל מגבלה על תנועת הון. ועם זאת, יש להדגיש כי מדובר במודל תאורטי, אשר גם בתקופות בהן היה קיים באופן רשמי, הוא לא מומש על ידי המדינות בצורה מיטבית. להלן מקרי הבוחן של בריטניה, צרפת וגרמניה במאה ה-19.

המקרה של בריטניה

בריטניה הפגינה מחויבות גבוהה לתקן הזהב ולעקרונות המחייבים הנגזרים ממנו. החל ממחצית המאה ה-19 שימש הפאונד הבריטי, שנחשב עקב כך למטבע יציב ובטוח, כמטבע העיקרי במסחר הבינלאומי ובמערכת הפיננסית הבינלאומית. בריטניה אף נתנה ערבות למשטר מוניטרי זה. מבחינה דומסטית, הייתה קואליציה שתמכה בכך בין הבנקים ובעלי הקרקעות האריסטוקרטים. הגורמים שהתנגדו לתקן הזהב ותמכו בהשהייתו בשנות המשבר של 1821–1879 היו חקלאים (שאינם בעלי הקרקעות) ובעלי מלאכה שונים; ברור אפוא שהכוח הפוליטי היה בידי הבנקאים ובעלי הקרקעות העשירים. הסקטורים שהתנגדו לתקן הזהב היו קשורים בגורמי הייצור ובענפי הייצור שנפגעו מפתיחת השווקים, ועל אף שהמתנגדים היו קבוצה גדולה בבריטניה, נבצר מהם מליצור קבוצת אינטרס חזקה שתשפיע על מדיניות הסחר של המדינה.

המקרה של צרפת

מחויבותה של צרפת לתמיכה בתקן הזהב הייתה נמוכה בשנות קיומו, כפי שבא לידי ביטוי בהגבלות על תנועת הון ובניסיון להגן על שער החליפין על ידי הגדלת עתודות הזהב במדינה. כתוצאה מכך, מערכת הבנקאות הצרפתית והפרנק הצרפתי לא היו אטרקטיביים באופן יחסי. מבחינה דומסטית, לאחר המהפכה הצרפתית לא נשארה שכבה של בעלי קרקעות אריסטוקרטים, והקרקעות חולקו לחקלאים קטנים שעיבדו אותן בעצמם ומכרו בשוק המקומי. התעשייה הצרפתית הייתה אף היא בעד פרוטקציוניזם יחסי, לאור היעדר תחרותיות מספקת ביחס לעולם. למערכת הבנקאות הצרפתית, ששרתה בעיקר את הכלכלה המקומית, היה אינטרס לשמר את ההגבלה על תנועת הון ואת הריבית היציבה. כך, המבנה החברתי-פוליטי בצרפת מנע שיתוף פעולה מלא עם תקן הזהב.

המקרה של גרמניה

מחויבותה של גרמניה לתקן הזהב הייתה אף היא נמוכה מסיבות פוליטיות דומסטיות. בעיית הפעולה הקולקטיבית בולטת במיוחד בגרמניה, שכן סקטור התעשייה וסקטור הבנקאות היו מרוויחים רבות אם המחויבות לתקן הזהב הייתה מלאה, אך בעלי הכוח הפוליטי היו דווקא בעלי הקרקעות הפרוסים – היונקרים. בגרמניה היה קשר הדוק בין התעשייה למערכת הבנקאות, שנתנה מימון לתעשיות המתפתחות. עם זאת, התעשייה לא הייתה תחרותית בעולם, ולכן העדיפה לקבל הגנה מהמדינה. ליונקרים היה כח פוליטי רב בהרבה מגודלם באוכלוסייה, והם היו מקושרים דווקא לחקלאים עצמם. מאחר שהחקלאות הגרמנית לא הייתה תחרותית בעולם, הם לחצו לפרוטקציוניזם ואכן הצליחו בקידומו.

המשבר הכלכלי של 1873–1896

ערך מורחב – השפל הארוך

דוגמה זו מבוססת על מאמרו של גורביץ' (Gourevitch)‏ בנושא סחר בינלאומי וקואליציות דומסטיות כפי שבא לידי ביטוי במשבר הכלכלי של 1873–1896. גורביץ' טוען כי בשנות המיתון הללו נקטו גרמניה, בריטניה, צרפת וארצות הברית במדיניות מכס שנבעה מאינטרסים דומסטיים של קבוצות שונות. גורביץ' מציע ארבעה הסברים שונים (הסבר כלכלי, הסבר פוליטי, הסבר הבוחן את המערכת הבינלאומית והסבר אידאולוגי), וכך מראה שדווקא ההסבר הכלכלי והפוליטי הדומסטי, הבוחן קבוצות אינטרס וחלוקת כוח פוליטי, הוא ההסבר המשמעותי ביותר, לצד ההסברים האחרים.

בגרמניה, שהייתה מאוד חקלאית בשנים אלו, החקלאות לא הייתה תחרותית ולכן ביקשה הגנות מהמדינה. גם התעשייה התפתחה באיטיות ובפיגור מסוים מבריטניה, ולכן ביקשה אף היא הגנות. יחד עם זאת, כל סקטור ביקש הגנה לעצמו והתנגד להגנה על הסקטור האחר. היו סקטורים שהתנגדו לפרוטקציוניזם, כמו תעשיינים קטנים בעלי יתרון יחסי, אך הם היו נטולי כוח פוליטי. בסופו של דבר ניתנה הגנה הן לחקלאים (באמצעות היונקרים) והן לתעשייה – "קואליציית השיפון והפלדה", בעיקר בזכות מנהיגותו של ביסמרק.

בצרפת המערכת הפוליטית הייתה מאוד שונה מבגרמניה, אך הכוחות הכלכליים-חברתיים פעלו בה בצורה די דומה והשיגו תוצאה דומה. התעשייה הצרפתית לא הייתה תחרותית ברמה בינלאומית, וסקטור החקלאות, שהיה שונה לחלוטין במבנהו מהסקטור המקביל בגרמניה, נפגע קשות מהמיתון הכלכלי העולמי. על כן, מסיבות מעט שונות מאשר בגרמניה, שני הסקטורים הללו ביקשו הגנות מהמדינה. החל משנות ה-80 של המאה ה-19 החלה צרפת להעלות מכסים, תחילה בעיקר על התעשייה אך לאחר מכן גם על החקלאות. הקואליציה בצרפת בין התעשיינים לחקלאים נוצרה מעצמהּ בתהליך ממושך ללא התערבות המדינה. ואכן, זו הייתה קואליציה די רופפת.

בבריטניה, חרף המיתון הכלכלי, נכשלו הניסיונות מצד סקטורים מסוימים להעלות את המכסים. מבחינה כלכלית, בריטניה לא הייתה זקוקה לפרוטקציוניזם שכן הייתה תחרותית יותר בכל סקטור. אחת הסיבות לכך הייתה האימפריה הבריטית שאפשרה אספקת חומרי גלם, מזון וכוח עבודה שהזינו את הכלכלה הבריטית. בנוסף, לאריסטוקרטיה בעלת הקרקעות היה כוח פוליטי רב ואינטרס מובהק בהימנעות מפרוטקציוניזם.

בארצות הברית הייתה המדיניות שונה מאשר במעצמות אירופה. בארצות הברית הוטל מכס גבוה על התעשייה ומכס נמוך בהרבה על החקלאות. הסיבה העיקרית לכך היא כלכלית גרידא (בשונה מהמצב באירופה, שם ההסבר הפוליטי משמעותי יותר): בארצות הברית החקלאות הייתה תחרותית מאוד ולא הייתה זקוקה להגנות (לפחות עד לאחר מלחמת העולם הראשונה), בעוד התעשייה הייתה פחות תחרותית וזקוקה להגנות. על בסיס זה היה קונפליקט בין הסקטורים, שכן הסקטור החקלאי היה פגיע ותנודתי וחש כי גם לו מגיעה הגנה מצד המדינה. ישנם גורמים דומסטיים שונים המסבירים את המדיניות האמריקאית בימי המשבר. כך למשל, לתעשיינים היה כוח פוליטי רב באופן יחסי, בין היתר בשל היותם קבוצה קטנה ומאורגנת יותר מהעובדים ומהצרכנים (ראו בעיית הפעולה הקולקטיבית לעיל), אשר הייתה דומיננטית מאוד בשתי המפלגות השולטות. במקרה של ארצות הברית, גם למבנה המוסדי ושיטת הבחירות הייתה השפעה על קבלת ההחלטות בהקשר זה.

מכס סמוט-האוולי

במהלך השפל הכלכלי הגדול של שנות ה-30 עבר בארצות הברית חוק פרוטקציוניסטי שקבע את מכס "סמוט-הולי" (Smoot-Hawley), אשר העלה באופן חסר תקדים את המכס הממוצע במדינה על אלפי מוצרים לכ-60%. ההסבר העיקרי לכך שחוק זה עבר בקונגרס חרף הקואליציה מוטת הייצוא במדינה מחייב בחינה של המצב הדומסטי.

המערכת המוסדית של ארצות הברית היא גורם חשוב בהבנת הדינמיקה הדומסטית. מערכת הבחירות האזורית יוצרת תמריץ לנציגים הנבחרים לייצג אינטרסים ספציפיים וצרים, בהתאם לאזור הבחירה שלהם, ולהביא לקונגרס את האינטרסים של קבוצות המתחרות בייבוא. כשאינטרסים אלו מוצגים בקונגרס, נטייתו היא ליצור הגנה למספר תעשיות, וכך עולה הפרוטקציוניזם. כך קרה בהקשר של חוק סמוט-הולי, כאשר ההצעה המקורית של היוזמים הייתה ליצור הגנה על תוצרת חקלאית. ליוזמה זו הצטרפו מחוקקים נוספים שהוסיפו עוד ועוד סקטורים, עד שבסופו של דבר כלל החוק החדש מעל 20,000 מוצרים שזכו למכס גבוה.

על פי ההסבר של שַטשניידר (Schattschneider), הקואליציה בעד פרוטקציוניזם הציעה מידה מועטה של הגנה למגוון של סקטורים, וכך הצליחה ליצור את קבוצת הלחץ שנדרשה כדי לקדם את הנושא בקונגרס. הקואליציה התגבשה בין היתר בזכות שיתופם של סקטורים רבים שאינם מתחרים זה בזה. שטשניידר מדגיש כך את חשיבותן הרבה של קבוצות אינטרס בארצות הברית. לעומתו, טוען פסטור (Pastor) כי הגורם המשמעותי המסביר את מכס סמוט-האוולי הוא ההסבר הפוליטי-מפלגתי. לדבריו, עלייתו של הנשיא הרפובליקני הובר לצד קיומו של רוב רפובליקני בסנאט יצרו את התנאים המתאימים להעלאת מכסים, בייחוד בסקטור התעשייתי, שהמפלגה הרפובליקנית שאפה לקדם.

על פי אייכנגרין (Eichengreen), מכס סמוט-הולי הוא תוצר של הקשיים שעמם התמודדה החקלאות האמריקנית. בשנות מלחמת העולם הראשונה קצרו החקלאים האמריקנים רווחים גבוהים כתוצאה מהמחירים הגבוהים בשוק. אך בשנות ה-20 התקשו החקלאים לעמוד בתחרות הגוברת בעולם, שכן המחירים הלכו וירדו כתוצאה מהתאוששות החקלאות באירופה. הסקטור החקלאי לא זכה כמעט להגנות ביחס לסקטור התעשייתי, בעיקר בשל שגשוגו בשנות המלחמה. במקביל, החקלאים האמריקאים נהנו מייצוג יתר הן בקונגרס והן בסנאט (בשל מערכת הבחירות שתוארה לעיל) והאינטרסים שלהם באו לידי ביטוי בצורה בולטת בוושינגטון. ההסברים למכס סמוט-הולי הם שונים זה מזה אך ככלל, ישנה הסכמה רחבה שגורמים דומסטיים הם הסיבה המרכזית לקביעת המכס.

ביקורת וסיכום

לסיכומו של דבר, רבות נכתב על אודות הכלכלה הפוליטית של המסחר הבינלאומי, אך ככלל ניתן להבחין בשני זרמים עיקריים במחקר. שטשניידר ואחרים התמקדו בקבוצות אינטרס המשפיעות על תהליכי קבלת החלטות. הנחות היסוד של גישה זו מתיישבות עם מודל ענפי הייצור שלעיל, שלפיו ייתכן מצב שבו בעלי הון ועובדים בסקטורים שונים יתחרו זה בזה סביב נושא מדיניות הסחר. מאמרו של גורביץ' שהוצג לעיל מתבסס על גישה זו גם כן. לעומת זאת, רוגובסקי ואחרים התמקדו בחתך המעמדי בכך שהציבו את גורמי הייצור זה מול זה. על פי גישה זו, המתיישבת עם מודל גורמי הייצור, בעלי ההון מתחרים בעובדים בשאלת מדיניות הסחר. יש חוקרים שעשו את האבחנה בין בעלי הון מסוגים שונים ובין עובדים מסוגים שונים ובכל זאת הסיקו כי סוגיית המעמד היא מרכזית בוויכוחים על מדיניות סחר. בשתי הגישות האלו, הגורם המעצב את העדפות הצדדים הוא השינוי בהכנסות הצפוי כתוצאה משינוי מדיניות סחר. אך ההסכמה הכללית בקרב החוקרים היא שלחצים דומסטיים מתעשייה, עבודה וכו' משחקים תפקיד מרכזי בעיצוב המדיניות.

ואולם, ישנה גם ביקורת על גישות אלו ועל כוחן ההסברי. ראשית, גישות אלו לא מסבירות את המכניזם המביא את האינטרסים של קבוצות שונות לחלחל כלפי מעלה ולהשפיע ברמת המדינה. שנית, ריבוי של קבוצות אינטרס עשוי להביא פוליטיקאים דווקא לבחור בדרך המועדפת עליהם תוך התחמקות מהלחץ של קבוצה מסוימת. כלומר, במצב של ריבוי קבוצות לפוליטיקאים מתאפשר לתמרן בהתאם לאינטרסים הפוליטיים האישיים שלהם. כמו כן, ישנם חוקרים הגורסים כי להעדפות של מקבלי ההחלטות עצמם ישנו משקל משמעותי יותר בקביעת מדיניות הסחר מאשר קבוצות אינטרס, יהיה כוחן אשר יהיה.

ניתן להתבונן בכלכלה הפוליטית הבינלאומית בכלל ובתחום המסחר הבינלאומי בפרט מפרספקטיבות שונות. יש המדגישות את המערכת הכלכלית הבינלאומית, יש המדגישות אידאולוגיות, יש השמות דגש על היחסים הבינלאומיים ויש המתמקדות בתפקידן של המדינות ומוסדותיהן. בערך זה הוצגה הגישה הדומסטית, המסבירה בדרכים שונות את השפעתן של קבוצות שונות במדינות על קבלת החלטות וקביעת מדיניות מסחרית.

ביבליוגרפיה

• אולסון, מנסור. עלייתן ונפילתן של אומות. תל אביב: עם עובד, 1989.

• Broz, Lawrence. "The Domestic Politics of International Monetary Order: The Gold Standard." In Jeffry A. Frieden and David A. Lake (eds.) International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, 4th Edition. Belmont Ca.: Thompson Wadsworth, 2000, pp.199-219.
• Eichengreen, Barry. "The Political Economy of the Smoot-Hawley Tariff." In Jeffry A. Frieden and David A. Lake (eds.) International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, 4th Edition. Belmont Ca.: Thompson Wadsworth, 2000, pp. 37-46.
• Frieden, Jeffry A. and Lake, David A. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, 4th Edition. Belmont Ca.: Thompson Wadsworth, 2000.
• Gourevitch, P. A. "International Trade, Domestic Coalitions and Liberty: Comparative Responses to the Crisis of 1873-1896." In Jeffry A. Frieden and David A. Lake (eds.) International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, 4th Edition. Belmont Ca.: Thompson Wadsworth, 2000, pp. 90-108.
• Hiscox, Michael J. International Trade and Political Conflict: Commerce, Coalition and Mobility. Princeton NJ.: Princeton University Press, 2002.
• Milner, Helen V. "International Trade." In Walter Carlsnaes, Thomas Risse and Beth A. Simmons (eds.) Handbook of International Relations. London: Sage, 2002, pp. 448-461.
• Oatley, Thomas. International Political Economy: Interests and Institutions in the Global Economy, 3rd Edition. New York: Pearson Longman, 2008.
• Olson, Mancur. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1965.
• Pastor, Robert A. Congress and the Politics of U.S Foreign Economic Policy, 1929-1976. Berkeley CA.: University of California Press, 1980.
• Rogowski, Ronald. "Commerce and Coalitions: How Trade Affects Domestic Political Alignments." In Jeffry A. Frieden and David A. Lake (eds.) International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, 4th Edition. Belmont Ca.: Thompson Wadsworth, 2000, pp. 318-326.
• Schattschneider, Eric E. Politics and People: The Ordeal of Self-Government in America. New York: Arno Press, 1974.