חוק יסודות התקציב

חוק יסודות התקציב

פרטי החוק
תאריך חקיקה	3 באפריל 1985
תאריך חקיקה עברי	י"ב בניסן תשמ"ה
גוף מחוקק	הכנסת האחת עשרה
חוברת פרסום	ספר החוקים 1139, עמ' 60
הצעת חוק	ממשלתית
משרד ממונה	משרד האוצר
מספר תיקונים	53
נוסח מלא	הנוסח המלא

חוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 קובע את עקרונותיו של תקציב המדינה ואת אופן ניהולו. החוק אושר בשנת 1985 בכנסת האחת עשרה, ומאז תוקן יותר מ-50 פעמים.

חוק יסוד: משק המדינה קובע שתקציב המדינה ייקבע בחוק, הוא חוק התקציב שאותו מאשר הכנסת מדי שנה או שנתיים. חוק יסודות התקציב קובע את העקרונות לפיהם נבנה חוק התקציב ואת אופן ניהולו של התקציב שאושר. עמד על כך שופט בית המשפט העליון מישאל חשין: "חוק יסודות התקציב בכללו יועד לשמש תשתית לחוקי התקציב המתקבלים מדי שנה בשנה. חוק זה, אין עניינו לא בשקלים ולא באגורות אלא ביסודות התקציב: בנורמות כלליות שיועדו להיותן מוטמעות בכל חוק תקציב שייחקק בעתיד." נשיאת בית המשפט העליון, דורית ביניש, הציגה את המטרה הנוספת של החוק: "להגביר את הפיקוח על ההקצאה והשימוש בתקציב השנתי של תאגידים, רשויות מקומיות וגופים נתמכים אחרים."

בעקבות חוקרת המשפט האמריקאית אליזבת גארט ציינה הנשיאה ביניש את ייחודו של חוק יסודות התקציב:

חוק יסודות התקציב הוא דוגמה למה שמכונה בספרות ההשוואתית "חוק מסגרת" (Legislation Framework). חוקי מסגרת הם חוקים אשר מבנים את אופן החקיקה של חוקים בתחום העניין אותו הם מסדירים. על פי רוב, חוקי המסגרת כוללים הוראות הנוגעות לדרכי ההצבעה והדיון בבית המחוקקים בעת ההצבעה על החקיקה הרלוונטית לחוקי המסגרת ולעיתים, כמו בחוק יסודות התקציב, יש בהם גם הוראות הנוגעות לתוכן החקיקה. חוקים כדוגמת חוק יסודות התקציב, המסדירים את חקיקת חוקי התקציב השנתיים, נחשבים לאב-הטיפוס של חוקי מסגרת. לחוקי מסגרת יש מספר מטרות. הם מאפשרים התייחסות עקרונית לבעיות חוזרות ונשנות; הם קובעים הליכים נייטרליים שימסדו את הליכי החקיקה של חוקים עתידיים; הם נותנים פתרון לבעיות שונות הנובעות מן הצורך לתאם בין גורמים שונים האחראים לקבלת החלטות (למשל, בין מספר ועדות כנסת או בין גורמים במשרדי ממשלה שונים); והם מגדירים מטרות כלליות ורחבות באופן המבטיח שחקיקה עתידית תעלה בקנה אחד עם מטרות אלה.

היסטוריה חקיקתית

הצעת החוק הוגשה כחלק מתוכנית הייצוב הכלכלית של 1985, שנועדה להוריד את שיעור האינפלציה, לאזן את מאזן התשלומים ולייצב את מצב המשק. החוק אושר בכנסת האחת עשרה ב-27 במרץ 1985, כהוראת שעה לשנות התקציב 1985, 1986, 1987. באותן שנים שנת התקציב התחילה בחודש אפריל, כך שהחוק אושר לקראת תחילתה של שנת התקציב 1985.

בתיקון מס' 4 לחוק, שנחקק לקראת תחילתה של שנת התקציב 1988, הפך החוק לחוק קבוע. דברי ההסבר להצעת החוק נימקו צעד זה: "לחוק יסודות התקציב נקבעה תחולה מוגבלת למשך שלוש שנות תקציב, וזאת כדי שניתן יהיה לבחון במשך תקופה זו האם הוראותיו עומדות במבחן הביצוע ומשיגות את מטרותיהן. לאור הניסיון החיובי שנרכש בביצוע החוק מוצע לעשות את החוק לחוק של קבע."

בדצמבר 1991, במסגרת "חוק ההסדרים" שנחקק לקראת תחילתה של שנת התקציב 1992, נוסף לחוק יסודות התקציב סעיף 3א, שבא, כדברי השופט יצחק זמיר, "לשרש את שיטת הכספים הייחודיים, ולהסדיר את מתן התמיכות על ידי משרדי הממשלה באופן שוויוני."

ביולי 2009 אושר תיקון מס' 36 לחוק, המחייב את הממונה על השכר באוצר לפרסם גם את השכר הנמוך במגזר הציבורי ולא רק את השכר הגבוה, לרבות שכרם של עובדי הקבלן במשרדי הממשלה.

במרץ 2011 אושר תיקון מס' 40 לחוק, ולפיו נוסף לחוק סעיף 3ב המתואר להלן, לפיו יוכל שר האוצר להפחית מתקציבו של גוף מתוקצב או גוף נתמך סכומים של עד פי 3 מההוצאה שהוציא, אם היא במהותה לשם פעילות נגד עקרונות המדינה. תיקון זה כונה "חוק הנכבה", משום שאחת ממטרותיו היא מניעת ציון הנכבה.

בהתאם לסמכות שניתנה בחוק התקינו שרים את התקנות הבאות:

• תקנות יסודות התקציב (שיפוט משמעתי), התשמ"ט–1988: מחילות את הוראותיו של חוק שירות המדינה (משמעת) גם על עובדיהם של גופים מתוקצבים וגופים נתמכים (למעט חייל, שוטר וסוהר).
• תקנות יסודות התקציב (חובת דיווח), התשנ"ד–1993: מסדירות את הגשת דין וחשבון שנתי על תנאי העסקה של בעלי תפקיד ועובדים בגופים מתוקצבים ובגופים נתמכים.
• תקנות יסודות התקציב (כללים לפעולת תאגיד בריאות), תשס"ב-2002 מסדירות את פעולתם של תאגידי בריאות.

הוראות החוק

מבנהו של תקציב המדינה

החוק קובע את מבנהו של תקציב המדינה, וקובע כי חוק תקציב שנתי יכלול את אלה:

(1) תקציב רגיל;

(2) תקציב פיתוח וחשבון הון;

(3) החזר חובות לבנק ישראל;

(4) תקציב המפעלים העסקיים – הוצאות ותחזית הכנסות;

לחוק תקציב יש לצרף:

(1) תחזית התקבולים והמילוות;

(2) תחזית של סכומים שלא ייגבו בשל הטבות מיסים;

(3) תוכנית תקציב תלת־שנתית.

בתקציב יצוינו סכומי הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח אדם; הסכומים והמספרים יחולקו לסעיפי תקציב, תחומי פעולה ותוכניות.

פרק מיוחד בחוק, פרק ג', עוסק בתקציב הביטחון.

הממשלה רשאית למלא בשנת כספים פלונית את מספר המשרות הנקוב בחוק התקציב השנתי. חלוקת המשרות לסעיפי תקציב, לתחומי פעולה ולתוכניות תהיה כמפורט בחוק התקציב השנתי.

תמיכה במוסדות ציבור

סעיף 3א לחוק קובע שחוק תקציב שנתי יקבע את הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור - מוסדות שאינם ממוסדות המדינה הפועלים למטרה של חינוך, תרבות, דת, מדע, אמנות, רווחה, בריאות, ספורט או מטרה דומה. חלוקת הכספים בין מוסדות ציבור הנמנים עם אותו סוג תיעשה לפי מבחנים שוויוניים, שיקבע השר הממונה על סעיף התקציב המתאים, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה (הנושא נמצא בתחום אחריותו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשפט ציבורי-מינהלי). בהתאם לסמכותו לפי סעיף זה פרסם שר האוצר נוהל לתמיכות מתקציב המדינה במוסדות ציבור, והיועץ המשפטי לממשלה פרסם הנחיות בעניין אופן מימוש הסעיף.

סעיף 3ב לחוק קובע כי שר האוצר רשאי, בהסכמת השר הממונה על סעיף התקציב שלפיו מתוקצב או נתמך גוף מסוים, להפחית מהסכומים שיש להעבירם מתקציב המדינה לאותו גוף, כאשר גוף זה הוציא הוצאה שהיא במהותה אחד מאלה:

(1) שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית;

(2) הסתה לגזענות, לאלימות ולטרור;

(3) תמיכה במאבק מזוין או במעשה טרור, של מדינת אויב או של ארגון טרור, נגד מדינת ישראל;

(4) ציון יום העצמאות או יום הקמת המדינה כיום אבל;

(5) מעשה של השחתה או ביזוי פיזי הפוגע בכבוד דגל המדינה או סמל המדינה.

פיקוח על תקציביהם של גופים שהממשלה משתתפת בתקציבם

פרק ד' לחוק מקנה לשר האוצר כלים לפיקוח על תקציביהם של גופים (למעט בנק ישראל, רשות מקומית וחברה ממשלתית) שהממשלה משתתפת בתקציבם, במישרין או בעקיפין, או שחבריהם או חברי הנהלתם, כולם או מקצתם, מתמנים בידי הממשלה או בידי שר. התקציב של תאגיד כזה טעון אישור של שר האוצר. שר האוצר והשר הנוגע בדבר רשאים לקבוע לתאגיד כזה את שיא כוח האדם שלו וכן, על פי החלטת הממשלה, להורות לו להפחית את תקציבו או את שיא כוח האדם שלו בסכום או בשיעור שיקבעו. שר הפנים רשאי לקבוע לרשות מקומית את שיא כוח האדם שלה וכן, על פי החלטת הממשלה, להורות לה להפחית את תקציבה או את שיא כוח האדם שלה בסכום או בשיעור שיקבע.

סעיף 29 לחוק קובע שגוף מתוקצב וגוף נתמך, כהגדרתם בחוק זה, לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר. הסכם או הסדר הנוגד את הוראות סעיף זה, בטל. גוף מתוקצב וגוף נתמך חייבים למסור למנכ"ל משרד האוצר לפי דרישתו כל מידע שיש בו צורך למטרות מעקב אחר ביצוע חוק זה או חוק תקציב שנתי. הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר נדרש למסור לכנסת, אחת לשנה, דו"ח על העסקת עובדים (כולל עובדי קבלן) בגוף מתוקצב וגוף נתמך ועל תנאי שכרם של העובדים.

פרק ו' לחוק קובע הגבלות על לקיחת אשראי בידי רשויות מקומיות וגופים נתמכים.

שנת תקציב המשכי

בעקבות התיקון לחוק יסוד: משק המדינה, שבו הוגדרה בחוק היסוד "שנת תקציב המשכי" כתקופה שבה פעלה הממשלה ללא חוק תקציב מאושר, נוסף לחוק יסודות התקציב פרק ו'1, שתחילתו ב-1 בינואר 2021, העוסק בשנת תקציב המשכי.

בפסיקה

סעיף 3א לחוק, שבא להסדיר את מתן התמיכות למוסדות ציבור על ידי משרדי הממשלה באופן שוויוני, שימש פעמים אחדות בסיס לעתירות לבג"ץ:

• בשנת 1999 פסק בג"ץ שעל משרד הדתות להעניק תמיכה לתנועה המסורתית בישראל, כשם שהוא תומך במוסדות ציבור אחרים הפועלים להפצה של תרבות תורנית, משום ששלילתה של תמיכה כזו מפרה את עקרון השוויון שנקבע בסעיף 3א לחוק.
• מדי שנה, מאז 1982, הופיע בחוקי התקציב השנתיים סעיף שהעניק קצבת הבטחת הכנסה לאברכים, בזמן שחוק הבטחת הכנסה שלל אותה מהם, מסטודנטים ומשאר קבוצות שלמדו במוסדות שנקבעו בחוק. נגד סעיף זה הוגשה עתירה לבג"ץ, שפסק שחוק יסודות התקציב קובע שתמיכה במוסדות צריכה להיות שוויונית, וחוק התקציב מתקצב למעשה ישיבות, ואותן בלבד, באופן לא שוויוני. בג"ץ לא פסל את הסעיף, אך פסק שלא ייכלל בחוק התקציב הבא. בתגובה לפסק הדין החליטה הממשלה להעניק מלגות לימוד לאברכים, והחלטה זו נפסלה אף היא על ידי בג"ץ.
• בבג"ץ האגודה לזכויות האזרח בישראל נגד שרת התרבות והספורט, פסל בג"ץ תיקון למבחנים להענקת תמיכה למוסדות תרבות, שנעשה במאי 2016 על ידי שרת התרבות והספורט, מירי רגב, ובו נקבעה הגדלת התמיכה למוסדות שהופיעו ביהודה ושומרון.

סעיף 29 לחוק, הקובע את בטלותו של הסכם לשכר או תנאי פרישה בגוף מתוקצב או נתמך, החורג מהתנאים שנקבעו החוק, הובא פעמים אחדות לדיון בבית הדין לעבודה.

• בשנת 1995 אישר בג"ץ פסק דין של בית הדין האזורי לעבודה, שהורה על בטלותו של הסכם פרישה מוקדמת שנחתם בין חברה עירונית בבאר שבע לבין אחד מעובדיה.
• בשנת 2019 אישר בית הדין הארצי לעבודה החלטה של הממונה על השכר באוצר לבטל תנאי פרישה חריגים שניתנו למנכ"ל קופת חולים מאוחדת, שהיא גוף נתמך.

קישורים חיצוניים

• חוק יסודות התקציב, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט
• היסטוריית החקיקה של חוק יסודות התקציב, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת
• הנחיות היועץ המשפטי לממשלה למימוש חוק יסודות התקציב - יש לכתוב "חוק יסודות התקציב" בתיבת החיפוש
• סוזי נבות, הערה על מעמדם הנורמטיבי של חוקי התקציב, המשפט, י', ינואר 2000
• דפנה ברק-ארז, אכיפתו של תקציב המדינה וחוזי המנהל, המשפט, א'