קצבת ילדים (ישראל)

קצבת ילדים היא תשלום חודשי המשולם להורים על ידי המוסד לביטוח לאומי, כהשתתפות מינורית של המדינה בעלות גידול ילדיהם. הקצבה משולמת להורים החיים בישראל שבחזקתם ילדים עד גיל 18. זכאותו של ילד נפסקת לאחר שהות של למעלה משלושה חדשים בחו"ל או לאחר נישואיו.

בול שהונפק בישראל בשנת 1964 והוקדש לקצבת הילדים המשולמת על ידי הביטוח הלאומי

מטרות הקצבה

קצבת ילדים היא חלק אינטגרלי במערכת הביטחון הסוציאלי כמעט בכל מדינות הרווחה. במקומות שונים ובתקופות שונות הוצבו לקצבת הילדים מטרות שונות שאותן ביקשו קובעי המדיניות להשיג:

1. השתתפות הכלל במימון עלויות גידול הילדים. זאת מתוך הנחה שלחברה מחויבות לסייע בידי משפחות במשימה שאותה הגדירה כראויה למרות העלויות הגבוהות שכרוכות בה.
2. עידוד ילודה. נקודת המוצא הייתה ששיקולים כלכליים מובאים בחשבון בהחלטה על הבאת ילד לעולם, וכי עדיף עידוד חיובי כמו קצבת ילדים, מאשר עידוד בדרך שלילית כמו מס על חוסר ילדים.
3. אמצעי לחלוקה מחדש אופקית (בין יחידים לבין משפחות עם ילדים) ואנכית (בהנחה שהמשפחות הגדולות יותר משתייכות לעשרוני ההכנסה הנמוכים).
4. צמצום העוני בקרב ילדים.

בישראל קצבת הילדים היא חלק ממערכת התמיכה בילדים, הכוללת ביטוח בריאות חינם לילדים, חינוך חינם מגיל הגן ועד להשלמת לימודי התיכון (בהתאם לחוק לימוד חובה), מענק לידה, נקודות זיכוי ממס, והטבות נוספות להורים לילדים בישראל.

תולדותיה של קצבת הילדים

משנת 1959 ועד המלצות ועדת בן שחר

קצבת ילדים משולמת בישראל החל מספטמבר 1959, כחודשיים לאחר אירועי ואדי סאליב, במטרה לסייע למשפחות מרובות ילדים. גובה הקצבה נקבע לפי מספר הילדים במשפחה, המצב התעסוקתי של ההורים ושירות ההורים בצבא. בתחילה שולמה הקצבה רק על הילד הרביעי ואילך, ורק עד לגיל 14. מאוחר יותר עלתה הקצבה לכל ילד עד הילד השמיני במשפחה, ומעל שמונה ילדים שולם סכום זהה לכל ילד.

קצבת ילדי עובדים

בשנת 1965, בעקבות ביקורת שנמתחה על תוכנית הקצבאות, הורחב החוק והוחל על ילדים עד גיל 18. הופעלה תוכנית נוספת, שכונתה "קצבת ילדי עובדים", ובה שולמו קצבאות גם על שלושת הילדים הראשונים במשפחה, בתנאי שההורים הועסקו כשכירים. בשנת 1970 הורחב בשנית החוק גם לילד השלישי, במשפחות שבהן ההורים אינם שכירים. בשנת 1972 שוב הורחב החוק, לכל ילד שלישי, בין שהוריו שכירים ובין שאינם שכירים.

קצבת יוצאי צבא

בראשית שנות ה-70 נוספה מערכת תשלומים חדשה, קצבת יוצאי צבא (קי"ץ), שהזכאות לה הותנתה בשירות בכוחות הביטחון ותשלומיה לא נכללו במערכת הביטוח הלאומי. קצבת יוצאי צבא שולמה תחילה למשפחות שלהן ארבעה ילדים או יותר, ומאוחר יותר הורחבה למשפחות יוצאי צבא שלהן שלושה ילדים. בינואר 1994 ממשלת רבין החליטה על ביטול הקצבה בהדרגתיות, זאת בכדי לקבל את תמיכת המפלגות הערביות בממשלה, ומשנת 1997 הקצבה שווה ליוצאי צבא ולשאינם. בשנת 2002 אושר, במסגרת "חוק ההסדרים", קיצוץ גבוה בקצבאות הילדים של מי שאינם יוצאי צבא בלבד לעומת קיצוץ נמוך אצל מי ששירתו בצבא. כנגד התיקון הוגשה עתירה לבג"ץ לפיה מדובר באפליה כנגד חרדים וערבים שעומדת בניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, בג"ץ הוציא צו על תנאי לפיו על המדינה לנמק את הקיצוץ , הקיצוץ הנוסף למי שאינם יוצאי צבא לא בוצע בפועל בעקבות ההתמהמהות בדיונים בבג"ץ, בשנת 2003 לאחר עדכון של התוכנית הכלכלית והסרת הקיצוץ ממנה, העתירה נמחקה .

ועדת בן שחר

עקרונותיה הנוכחיים של הקצבה גובשו בעקבות המלצותיה של "ועדת בן שחר" לרפורמה במיסים, שהוגשו לשר האוצר בחודש מרץ 1975. הוועדה קבעה נקודת קצבה שערכה 100 ל"י (נכון ליולי 1975), צמודה למדד, ולפי המלצותיה "תינתן קיצבה בגודל של נקודה אחת לילד ראשון, נקודה אחת לילד שני, ושתי נקודות לכל ילד החל מהילד השלישי". ההמלצות מומשו החל מיולי 1975. נקודות הזיכוי שולמו באופן מדורג, כך שהילד הראשון והשני זיכו את המשפחה בנקודת קצבה אחת כל אחד, ואילו הילד השלישי וכל ילד נוסף אחריו זיכו ב-1.25 נקודות קצבה. על פי ההמלצה ששווי נקודת קצבה אחת יהיה 5% מהשכר הממוצע במשק, ושווי זה יוצמד למדד המחירים. בפועל היה שווי נקודת קצבה עם הפעלת התוכנית 4.4% מהשכר הממוצע במשק.

שינויים במדיניות מאז שנות ה-80

בשנת 1985 בוטלה הקצבה על הילד הראשון ובנוסף נשללה הזכות לקבלת הקצבה למשפחה שבה ראש המשפחה משתכר למעלה מ-95% מהשכר הממוצע במשק. בשנת 1990 הופסקה הקצבה גם על הילד השני. קצבאות הילדים שולמו בשנות ה-70 וה-80 בשתי רמות: רמה גבוהה לילדים בעלי קרבה משפחתית לאדם ששירת בצה"ל ורמה נמוכה יותר לילדים שקרוביהם לא שירתו בצה"ל. בעקבות הסכם קואליציוני של ממשלת הליכוד עם אגודת ישראל ניתנו קצבאות ילדים ברמה הגבוהה גם לילדים שאביהם דחה את שירותו במסגרת הסדר תורתו אומנותו. נגד מדיניות זאת הוגשה עתירה לבג"ץ על ידי חברי כנסת ערבים, בטענה של פגיעה בשוויון. בג"ץ דחה את העתירה בנימוק שמקומו המיוחד של לימוד התורה בעם ישראל מצדיק את העדפת לומדי התורה.

בשנת 1993, לאחר הקמתה של ממשלת ישראל ה-25 בראשות יצחק רבין, חודש תשלום קצבת הילדים לכל ילד ללא מבחן הכנסות ובוטלה ההבחנה בין יוצאי צבא לשאינם כאלו.

בשלהי כהונתה של ממשלת ברק, בנובמבר 2000, אושרה בכנסת הצעת חוק משפחות ברוכות ילדים (הידועה בכינוי "חוק הלפרט", על שם יוזמה, חבר הכנסת שמואל הלפרט מיהדות התורה), שלפיה הוגדלה מאוד הקצבה לכל ילד במשפחה מן הילד החמישי ל-855 ש"ח לחודש (לעומת 171 ש"ח לילד הראשון). התיקון עבר למרות התנגדות הממשלה, בתמיכת חברי הכנסת מהמפלגות הדתיות והערביות ומרבית חברי הכנסת של הליכוד. הדיונים בוועדת העבודה והרווחה של הכנסת, שדנה בחוק, היו סוערים ונתגלעו בהם חילוקי דעות חריפים בין חברי הכנסת מהמפלגות החרדיות לחברי כנסת אחרים. חבר הכנסת יוסף לפיד התבטא כי זוגות חילוניים לא יוכלו להביא ילד שני, "הם יצטרכו לממן ילד שמיני במשפחה חרדית". ח"כ דוד טל הגיב: "אנשים שנולדו עם כפית של זהב בפה לא מבינים מהו מחסור. הם חסרי רגישות והבנה חברתית ומפגינים אטימות בלתי מובנת. החוק יעודד את הילודה ויעזור בפתרון הבעיות הדמוגרפיות של ישראל. דוד בן-גוריון יהיה עליז ושמח על משכבו בעקבות החוק". החוק קבע כי קצבת הילדים תעלה לסך של 850 ש"ח לילד החמישי ולכל ילד נוסף (כן הוגדל מענק הלידה בגין ילדים אלה ל-2,400 ש"ח). עלות יישומו של החוק הוערכה על ידי משרד האוצר בסך של 450 מיליון ש"ח בשנה, ואולם בדיעבד נמצא שעלות יישומו הייתה כ-600 מיליון ש"ח בשנה. על פי מחקרם של יורם מישר וצ'ארלס מנסקי ערכן של קצבאות הילדים הגיע ב-1999 ל-6.7 מילארד ש"ח בשנה.

ביוני 2003, בקואליציה בראשות אריאל שרון, שכללה את מפלגת "שינוי" ואת בנימין נתניהו כשר האוצר, בוטלו ההטבות שהעניק "חוק הלפרט", במסגרת תיקוני החקיקה שבחוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל, ויותר מכך – קצבת הילדים קוצצה לרמה נמוכה במידה ניכרת מזו שהייתה לפני אישור "חוק הלפרט". נקבע שקצבת הילדים בגין כל ילד שנולד מיום 1 ביוני 2003 ואילך, היא בסכום אחיד. בגין ילדים שנולדו קודם לכן גובה הקצבה לילד הולך ועולה ככל שגדל מספר הילדים. עוד נקבע כי החל משנת 2009 קצבת ילדים תינתן בסכום אחיד בגין כל ילד, בלי תלות בתאריך לידתו. בתמורה להצטרפות ש"ס לממשלה בראשות אהוד אולמרט ב-2006 נקבע כי קצבאות שניתנות בגין ילדים שנולדו לפני 2003 יישארו ברמתן הגבוהה יותר, כלומר בגובה 1.1 נקודת קצבה בגין הילד השלישי, ובגובה 1.72 נקודת קצבה בגין כל ילד מהילד הרביעי ואילך.

בשנת 2009 נקבע בהסכם הקואליציוני של תנועת ש"ס עם ממשלת נתניהו כי קצבאות הילד השני עד הרביעי יעלו בהדרגה, בתהליך שיסתיים ב-1 ביולי 2012‏. כמו כן הוסכם כי הקצבה לא תינתן להורה שילדו אינו לומד באופן סדיר במוסד חינוך או אינו מקבל את החיסונים הנדרשים.

בינואר 2012 קצבת הילדים הייתה: 173 ש"ח לחודש בגין כל ילד, למעט הילדים 2–4 במשפחה עבורם הקצבה הייתה 252 ש"ח לחודש. סכומים גבוהים יותר ניתנו בגין ילדים שנולדו עד 31 במאי 2003. עבור ילד שלישי שנולד עד מאי 2003 ניתנו 284 שקלים, עבור ילד רביעי ניתנו 446 שקלים ועבור ילד חמישי והלאה שנולד עד מאי 2003 ניתנו 384 שקלים. תוספת של 121 ש"ח לכל ילד ניתנת למקבלי קצבאות אחרות של ביטוח לאומי.

החל מאוגוסט 2013 הונמכו הקצבאות והועמדו על 140 ש"ח לילד בלי קשר למספר הילדים. עבור ילדים שנולדו עד מאי 2003 הסכומים גבוהים יותר. עבור ילד שלישי שנולד עד מאי 2003 ניתנו 172 ש"ח, עבור ילד רביעי ניתנו 336 ש"ח ועבור ילד רביעי ואילך 354 ש"ח. קצבת ילדים זו היא מהנמוכות בעולם המפותח.

בנובמבר 2015, למפרע ממאי 2015, הוגדלה קצבת הילדים: בעד הילד הראשון והחמישי ואילך – 150 ש"ח, בעד הילד השני, השלישי והרביעי – 188 ש"ח (ללא פגיעה בגובה הקצבאות לילדים שנולדו עד מאי 2003). בנוסף החל בינואר 2017 ולמפרע ממאי 2015, פותח המוסד לביטוח לאומי תוכנית "חיסכון לכל ילד", שבה יפקיד המוסד 50 ש"ח מדי חודש, והחיסכון יעמוד לרשות הילד בהגיעו לגיל 18. עוד 500 ש"ח יועברו לחיסכון זה בהגיע הילד לגיל 18, ואם הכסף יושאר בחשבון עד הגעת הילד לגיל 21, יופקדו בו עוד 500 ש"ח. אופן ההשקעה של כספי החיסכון יבחר על ידי ההורה מקבל הקצבה, מבין אוסף תוכניות חיסכון בנקאיות ומסלולי השקעה בקופות גמל.

קצבת הילדים, בדומה לקצבאות אחרות של המוסד לביטוח לאומי, פטורה ממס הכנסה, אף שהייתה תקופה שבה חויבה במס זה ותקופה אחרת שבה נשללה כליל על פי מבחן הכנסה, כדרך להפנות את הקצבה רק אל השכבות החלשות. רווחי תוכנית החיסכון חייבים במס.

המחלוקת סביב גובה הקצבה

פעמים רבות גובה הקצבה השתנה בעקבות שינויים בהרכב הקואליציה. קיצוץ חד בקצבאות הילדים הונהג בשנת 2003 על רקע ההרכב הקואליציוני בממשלת שרון השנייה יחד עם המשבר הכלכלי עמו התמודדה ישראל, והוחל בחלקו רק על קצבאות ילדים שטרם נולדו אז.

המדיניות של תשלומי ההקצבה לילדים נתונה במחלוקת במשך שנים רבות. המפלגות החרדיות והערביות תמכו בהגדלתה של קצבת הילדים, ובפרט בהגדלת גובה הקצבה לילד עם הגידול במספר הילדים. בין נימוקי המתנגדים לגישה זו:

• נטען כי הקצבה גורמת לעידוד ילודה בקרב משפחות עניות ובכך למעשה גורמת להרחבת העוני בעיקר בקרב ילדים.
• קצבה גבוהה מתמרצת אי יציאה לעבודה בקרב אוכלוסיות בעלות מספר רב של ילדים.
• הקצבה משמשת לצורכי המשפחה, ולמדינה אין פיקוח או אפשרות לנתב אותה לטובתו של הילד בלבד (בשונה מתקציב ישיר לפרויקטים לרווחת הילדים כגון מפעל ההזנה ומתנ"סים).

השפעת גובה קצבת הילדים על הילודה

בשנים שלאחר קיצוץ הקצבאות בשנת 2003 נמשכה מגמת הירידה בפריון אצל החרדים והמוסלמים, האוכלוסיות שהושפעו במידה הרבה ביותר מהקיצוץ בקצבאות. קיימת סברה שהירידה הושפעה מהקיצוץ בקצבאות.

מחקר של מחלקת המחקר בבנק ישראל ביקש לבודד את גורם הקצבאות מגורמים אחרים ולהשוות בין אוכלוסיות זהות שחלקן הושפעו משינוי בקצבאות וחלק אחר לא הושפע מהשינוי. המחקר מצא גידול בפריון בעקבות גידול בקצבאות בקרב דרוזיות במחוז חיפה אך לא מצא שינוי כזה אצל דרוזיות במחוז צפון ובדואיות בנגב. חוקרים ממינהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי ומחטיבת המחקר של בנק ישראל מצאו כי בין השנים 1994 ל-2007 קצבת הילדים הממוצעת לילד מסדר גבוה הגדילה את ההסתברות של נשים נשואות ערביות ללדת ב־6%–7% ושל נשים חרדיות בכ-3%; ילודה של נשים יהודיות לא חרדיות ונשים דרוזיות לא הושפעה מגובה קצבת הילדים. ההשפעה הכוללת של קצבת הילדים על הילודה בכלל האוכלוסייה הסתכמה בפחות מ-2%. מי שהגיבו לגובה קצבת הילדים היו בעיקר נשים מבוגרות, אימהות להרבה ילדים, נשים במשפחות מעוטות הכנסה, ונשים שגדלו במשפחות מרובות ילדים בעצמן.

קישורים חיצוניים

• קצבת ילדים, באתר הביטוח הלאומי
• מיכל אופיר, תמי אליאב, קצבות הילדים בישראל: מבט היסטורי וראייה בינלאומית, 2005, באתר המוסד לביטוח לאומי
• יורם מישר, צ'ארלס מנסקי, קצבאות הילדים והילודה בישראל: ממצאים ראשונים, רבעון לכלכלה
• מיקי פלד, קצבאות הילדים הפכו לכלי ניגוח קואליציוני, באתר כלכליסט, 30 במרץ 2015
• שי ניב, ‏קצבאות הילדים בישראל מהנמוכות בעולם - ואין לזה קשר לחרדים, באתר גלובס, 1 באפריל 2015