ועדת בן שחר

כתב המינוי של ועדת בן שחר

ועדת בן שחר הייתה ועדה ציבורית לבחינת רפורמה במערכת המיסים שמונתה בדצמבר 1974 על ידי שר האוצר יהושע רבינוביץ, ביוזמתו של הממונה על הכנסות המדינה משה נוידרפר.

בראש הוועדה עמד פרופ' חיים בן שחר מאוניברסיטת תל אביב, ויתר חבריה היו פרופ' מיכאל ברונו, פרופ' יורם בן פורת, רו"ח שלום רונאל ועו"ד בועז נהיר.

על הוועדה הוטל לגבש המלצות לשינוי שיטת גביית המיסים הישירים ובמיוחד מס הכנסה תוך הורדת המס השולי, מניעת עיוותים, הגברת יעילות גביית המיסים, והרחבת בסיס המס.

מניעים להקמת הוועדה

בפתח המלצותיה הציגה הוועדה את הבעיות שהובילו להקמתה:

הליקוי העיקרי במערכת המיסים נעוץ בסולם השיעורים התלול, כאשר השיעור השולי עולה לגבהים מרתיעים כבר בהכנסות נמוכות. תהליך זה החריף בגלל האינפלציה המהירה ששררה בשנים האחרונות. ...

במציאות זו התפתחו עיוותים, אשר לבשו שתי צורות עיקריות. הראשונה היא ההעלמה של הכנסות החייבות במס. השנייה היא "התחמקויות ממוסדות" על דעת הממשלה ושלטונות המס, כמו למשל - הוצאות בהן קשה ההבחנה בין צורכי העסק לשימוש פרטי.

בהמשך פירטה הוועדה את נזקיה של מערכת המס המעוותת:

שיעורי המס הגבוהים בהכנסות נמוכות מרתיעים מהשקעת מאמץ בעבודה ובפריון, ומפנים פעילות כלכלית דווקא לתחומים שבהם קל יותר להעלים הכנסות. העלמת הכנסה איננה פעולה חד-פעמית, היא מחייבת גם העלמה מתמדת של ההון הנצבר, ולכן גם מעודדת בזבוז הון.

ההמלצות ומימושן

הצבעה בכנסת בעת הדיון על המלצות ועדת בן שחר

הוועדה הגישה את המלצותיה ב-12 במרץ 1975, והדגישה שחשוב לקבל את המלצותיה כמקשה אחת. ההמלצות ניתנו בחוברת בת 182 עמודים, שבה שלושה חלקים המחולקים לפרקים אחדים:

• חלק ראשון: המס ומרכיביו
  • פרק א - המס על היחיד
  • פרק ב - הרחבת בסיס המס
  • פרק ג - שחיקת בסיס המס והעלמת הכנסות - אומדנים
  • פרק ד - המס על החברות
  • פרק ה - המס על רווחי הון
  • פרק ו - אומדן תקבולי המס
• חלק שני: הפעלת החוק
  • פרק ז - מערכת הדיווח
  • פרק ח - ניהול ספרי חשבונות
  • פרק ט - שומה וביקורת
  • פרק י - גבייה וענישה
• חלק שלישי: הערות ליישום ההמלצות.

הממשלה נענתה עקרונית לדרישת הוועדה לאמץ את המלצותיה כמקשה אחת, ובעקבות המלצות הוועדה אושר בכנסת, ב-10 ביולי 1975, תיקון 22 לפקודת מס הכנסה ("הרפורמה במס הכנסה"). למרבית סעיפי התיקון ניתן תוקף למפרע מ-1 באפריל 1975.

בשינויים שהוכנסו במסגרת רפורמה יסודית זו יושמו שלושה עקרונות מרכזיים:

• הורחב בסיס המס: כל הכנסתו של העובד (למעט מספר מצומצם של חריגים) חייבת במס. בוטלו פטורים והקלות מס שניתנו להחזרי הוצאות, לגמול שעות נוספות ולתוספת יוקר.
• מותנו שיעורי המס והוקטן המס השולי המרבי (בעקבות הרחבת הבסיס לגבייתם). מדרגות המס נקבעו בטווח 25% עד 60%.
• כללי חישוב המס נעשו פשוטים יותר.

בנוסף כללה הרפורמה את ההמלצות הבאות:

• מתן נקודות זיכוי להפחתת נטל המס לפי מאפיינים אישיים. המלצה זו, יחד עם ההמלצה למיתון מדרגות המס, הביאה להעלאה ניכרת של סף מס ההכנסה.
• הצמדה של כל הסכומים בפקודה למדד המחירים לצרכן. המלצה זו התגלתה כמועילה במיוחד בעשר השנים שלאחר מימוש המלצות הוועדה, שבהן הגיעה האינפלציה בישראל לשיא.
• ביטול מלוות החובה. בעת המבחן הראשונה להמלצה זו, תחילתו של מבצע שלום הגליל בשנת 1982, הופרה ההמלצה, עם הטלתו של מלווה שלום הגליל.
• מס חברות נקבע בשלוש רמות, לפי אופי החברה: 52%, 56.8% ו-61%. מאז הרפורמה חלה ירידה הדרגתית במס החברות, ובשנת 2017 גובהו 24% בלבד.
• הנהגת קצבת ילדים שאותה משלם המוסד לביטוח לאומי.

הוועדה המליצה גם על חובת דיווח כללית שתופעל בשלבים על כל האוכלוסייה, אך המלצה זו לא מומשה עד היום (אף שמפעם לפעם שבות ועולות דרישות לממשה). מאז הרפורמה עברה פקודת מס הכנסה יותר מ-220 תיקונים, אך מרבית עקרונות הרפורמה עודם נשמרים בה.

לקריאה נוספת

• המלצות לשינוי המס הישיר - דין וחשבון הוועדה לרפורמה במיסים, מרץ 1975
• יוסף גרוס, "מיסוי החברה ובעלי השליטה בה לאור הרפורמה במס", הפרקליט ל', תשל"ו
• זבולון הנדלר, "הוועדה לקבילות פנקסי חשבונות - הליכים מצויים והליכים רצויים", הפרקליט ל', תשל"ו
• אהרן יורן (יורקביץ'), "מסוי חברות לאחר ה"רפורמה" - עדיין נחוצה רפורמה יסודית", משפטים ז', (תשל"ו-תשל"ז)
• שלמה יצחקי, "רפורמת המס 1975", בספר: דוד גליקסברג (עורך), רפורמות מס, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים, 2004, עמ' 195–235

קישורים חיצוניים

• עיקרי דו"ח ועדת בן שחר, דבר, 13 במרץ 1975
• דוד ליפקין, "אם תבוצע הרפורמה במיסוי הישיר לחצאים - הכל יבוזבז", דבר, 14 במרץ 1975
• אריאל ויינשטיין, ריפורמה - או תהום, מעריב, 14 במרץ 1975