אמנת פריז (1951)

דגל קהילת הפחם והפלדה

אמנת פריז (נקראת גם אמנת הייסוד של קהילת הפחם והפלדה האירופית, באנגלית: Treaty establishing the European Coal and Steel Community) נחתמה ב-18 באפריל 1952 בין המדינות צרפת, גרמניה המערבית, איטליה, בלגיה, לוקסמבורג והולנד במטרה לייסד את קהילת הפחם והפלדה האירופית (ECSC). האמנה מסדירה את שיתוף הפעולה בין שש המדינות החברות בקהילה בתחום היצור והסחר במגזר הפחם והפלדה, חומרי גלם אשר נחשבו בשנים אלו לנחוצים בזמן מלחמה וכך, יהפכו מלחמה בין המדינות החברות ללא אפשרית, בנוסף, פחם היה מקור האנרגיה העיקרי באותה תקופה באירופה ולכן נחשב לאמצעי לפיתוח כלכלי משמעותי.

את המהלך שהוביל לחתימה על האמנה הובילו ז'אן מונה, מדינאי צרפתי יחד עם מי שהיה שר החוץ הצרפתי באותה העת, רובר שומאן, לצידם על האמנה חתומים נציגי המדינות המייסדות, בעיקר שרי חוץ וכלכלה כמו קונרד אנדאואר (שהיה באותה תקופה גם קנצלר גרמניה) שחתם על האמנה למרות לחצים פוליטיים פנימיים כנגדה לאחר התערבות אמריקאית, מטעם בלגיה חתמו על האמנה פול ואן זילאן שר החוץ וג'וסף מורייס שר הכלכלה הבלגי, מטעם איטליה חתום על האמנה שר החוץ קרלו ספורצה, ומטעם לוקסמבורג, ג'וזף בק ששימש כשר החוץ, מטעם הולנד חתומים על האמנה דריק סטיקר שהיה שר החוץ ההולנדי ויאן ואן דן בריק שהיה שר הכלכלה. את צרפת ייצג כמובן רובר שומאן, כאמור שר החוץ הצרפתי. מדינאים אלו הסכימו מטעם מדינותיהם לוותר על ריבונותם במגזרי הפחם והפלדה לטובת הקהילה המתהווה שהיא גוף על לאומי.

בנוסף להסדרת שיתוף הפעולה בין המדינות בתחומי הפחם והפלדה, האמנה גם קבעה את הקמת מוסדות הקהילה, מוסדות על לאומיים אשר חברות הקהילה העבירו אליהן את השליטה בנושאים מוסכמים מראש ולהם הסכמות לקבל החלטות מחייבות בתחום אחריותם. האמנה מפרטת מה הם המוסדות אשר יוקמו במטרה להבטיח את יישום ההחלטות שהתקבלו במסגרתה, המבנה המוסדי שנוצר על ידי מוסדות אלו מהווה את הבסיס למבנה המוסדות באיחוד האירופי כפי שאנו מכירים אותו כיום.

רקע לאמנה

הרעיון של איחוד אירופה הוא אינו רעיון חדש, במהלך ההיסטוריה נעשו ניסיונות לאחד את אירופה החל מהאימפריה הרומית ועד היטלר על ידי שימוש בכוח הזרוע, לאחר מלחמת העולם השנייה הועלו יוזמות שונות להגברת שיתוף הפעולה האזורי באירופה, המוכרת מכולן היא ככל הנראה " תוכנית מרשל" שגובשה על ידי מזכיר המדינה האמריקאי ג'ורג' מרשל ושהצהיר כי הסיוע האמריקני בשיקום מדינות אירופה יהיה מותנה בשיתוף פעולה כלכלי בין המדינות. כמעט שנה קודם לכן בנאום שנשא בציריך הצהיר ראש ממשלת בריטניה לשעבר וינסטון צ'רצ'יל כי הפתרון למצבה של אירופה טמון בהקמת גוף פוליטי חדש שיהווה את "ארצות הברית של אירופה", צ'רצ'יל לא התייחס לתפקידה של בריטניה בגוף שכזה וטען שהבסיס לשמירת השלום הוא בשיתוף פעולה בין גרמניה לצרפת.

בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה עדיין שררה מתיחות בין צרפת לגרמניה, במיוחד סביב השליטה בחבל הסאר והרוהר שבגרמניה אשר נחשבו כעשירים במחצבים והיוו את הבסיס לתעשיות הכבדות של המדינות. צרפת אשר רצתה שגרמניה תישאר חסרת צבא דרשה שליטה או לכל הפחות פיקוח על חבלי הארץ כדי שתוכל לעקוב אחרי הנעשה ואחרי הצטברות מחצבים, מדיניות זו מצד צרפת דומה מאוד למדיניות ההשפלה שבה נהגה צרפת לאחר מלחמת העולם הראשונה בעקבות החתימה על חוזה ורסאי. בעקבות לחצים אמריקאים אשר רצו לחמש את צרפת ודחפו לקדם את שיקומה של אירופה אחרי המלחמה, הובהר בצרפת שסטטוס הקוו ביחסים שבין צרפת וגרמניה לא יוכל להישמר עוד הרבה זמן, צרפת תצטרך לחדול ממדיניות ההשפלה אשר דבקה בה ולשנות את יחסיה לגרמניה המערבית. כמו כן, כלכלת צרפת הייתה זקוקה לפחם הגרמני כשבמקביל יצרני הפלדה פחדו מהתעצמות של תעשיית הפלדה הגרמנית אשר תהווה להם תחרות משמעותית, שומאן הבין אז כי הוא צריך להראות לעם הצרפתי ולחברי ממשלתו כי צעד לקראת גרמניה אינו מהווה חולשה מצד צרפת אלא מראה על כוח.

במרץ 1950 קנצלר גרמניה אנדאואר התראיין לרשת תקשורת אמריקאית והציע איחוד גרמני צרפתי, לאחר שלא נענה הציע איחוד מכסים ואחרי שלא קיבל תשובה גם בנושא זה, הציע שיתוף פעולה בנושאי הפחם, הפלדה והכימיקלים אך נענה בשלילה עוינת מצד צרפת. לאחר שלא נענו להצעותיו של אנדאואר היה ברור כי כל הצעה לשיתוף פעולה בין צרפת וגרמניה ללא קשר לטיבה צריכה להגיע מצד צרפת כדי שזו תתקבל, בחודש מאי 1950 הגיש ז'אן מונה את הצעתו לראש ממשלת צרפת בידו ושר החוץ הצרפתי רובר שומן ובה קריאה לאיחוד תעשיות הפחם והפלדה של שתי המדונות והקמה של רשות משותפת שתנהל את התחומים שעליהם ויתרו המדינות על ריבונותן. מונה טען כי יש לפעול בצורה אקטיבית לשיפור יחסים אלו והציע תוכנית אשר מצד אחד תאפשר לגרמניה לשפר את מעמדה העולמי ומצד שני תהפוך את האפשרות של מלחמה בין המדינות לחסרת היגיון עד בלתי אפשרית.

חזונו של מונה הייתה לקיים שיתוף בתעשיות הכבדות של שתי המדינות, תעשיות הפחם והפלדה שהן הכרחיות לקיום מלחמה אך גם מהוות בסיס משמעותי לכלכלה המדינית ובעצם כך שתי המדינות גם נשכרות משיתוף פעולה שכזה ברמה הכלכלית וגם יכולות לפקח אחת על השנייה. בנוסף, מונה הבהיר שיש צורך בהקמת גוף בעל סמכות ניהולית שיהווה ישות פוליטית חדשה באירופה, ישות על לאומית בעלת סמכות לקבל החלטות שיהיו מחייבות כלפי המדינות החברות. רעיון זה הוא הבסיס למוסדות של הקהילה האירופית, בניהם הרשות העליונה, מועצת השרים, בית הדין לצדק ועוד.

ההצעה של ז'אן מונה הגיע בתזמון מוצלח עקב מספר סיבות, ראשית כל, שינויים גאופוליטיים הקשורים במלחמה של ארצות הברית בקוריאה הבהירו את הצורך במעורבותה של גרמניה בהגנה על אירופה מפלישה סובייטית. כמו כן, באותה תקופה, במרבית מדינות מערב אירופה שלטו מנהיגים אשר השתייכו למפלגות מזרם נוצרי דמוקרטי אשר גדלו על הרעיון של אירופה כ"קהילה גדולה", בנוסף, מפלגות אלו חרתו על דגלן ערכים נוצרים כמו לכידות חברתית, פיוס וטובת הכלל. כל שש המדינות המייסדות סבלו בשנים שקדמו להקמת קהילת הפחם והפלדה מפגיעה בריבונות שלהן ואחרי שתי מלחמות עולם היה נראה שוויתור על חלקים מסוימים בריבונות כדי למנוע את המלחמה הבאה לצד רווח כלכלי פוטנציאלי, זה מחיר נמוך לשלם.

בנוסף לכל הנאמר קודם לכן, ארצה להתמקד באדם המשמעותי ביותר בהובלת תהליך ההקמה של קהילת הפחם והפלדה, רובר שומאן. שומאן נולד בלוקסמבורג לאם מקומית ואב בעל אזרחות גרמנית עקב השליטה הגרמנית בחבל הארץ לאחר מלחמת צרפת – פרוסיה. במשך מרבית ילדותו נהג שומאן לעבור בין לוקסמבורג וגרמניה, הוא שלט בשתי השפות המדוברות בצורה שותפת וידע גם לדבר צרפתית כמו כל תושבי לוקסמבורג באותה התקופה, למרות זאת ניכר כי צרפתית אינה הייתה השפה המדוברת בבית והמבטא הגרמני ולוקסמבורגי של שומאן הייתה מושא ללעג מצד יריבים פוליטיים במשך כל הקריירה הפוליטית שלו. שומאן קיבל חינוך נוצרי קתולי אדוק בהתאם לאמונתה של משפחתו, ערכים אלו ליוו אותו והיו הגורם המניע במשך מרבית חייו, ניתן לומר שאמונתו הדתית היא גם זו שהובילה אותו לעיסוק הפוליטי בשלב מאוחר יותר בחייו.

במהלך לימודיו האקדמיים עבר שומאן בין אוניברסיטאות שונות, יש שיגידו שבמטרה ללמוד את הקורסים הטובים ביותר מן המרצים הטובים ביותר ואף ישנה סברה כי כבר במהלך לימודיו פגש את מי שעתיד להיות קנצלר גרמניה קונרד אונדאואר אף שטענה זו אינה אוששה מעולם. לאחר שסיים את לימודיו באוניברסיטת בון עבר בין עיסוק בתחום המשפטים לתחום הפוליטי, דאג להתנדב רבות בקהילה הנוצרית שממנה הגיע ועם פרוץ מלחמת העולם הראשונה קיבל שומאן תפקיד מנהלי בצבא הגרמני עקב אי כשירות ללוחמה. חייו של שומאן הובילו אותו לאמונה שהפיוס בין גרמניה וצרפת הוא נושא חשוב בצורה בלתי רגילה והיותו מדינאי צרפתי בכיר לצד עברו כגרמני מיצבו אותו בעמדה ייחודית להוביל את הפרויקט הזה בראשית דרכו. ב-20 במאי 1950 החל המ"מ על הקמת קהילת הפחם והפלדה, בנאום הפתיחה של המ"מ קרא שומאן לנציגים של המדינות המשתתפות לשאת ולתת כשבראשם יושבת טובת הכלל ולא האינטרסים הפרטיקולרים של מדינותיהם. בקשה זו נענתה במידה מסוימת אך ניתן לראות כי ישנם מרכיבים באמנה אשר מטיבים עם אינטרסים של מדינות מסוימות אשר התעקשו עליהן.

תוכן האמנה

קהילת הפחם והפלדה הייתה שונה מכל היוזמות שקדמו לה שכן היא כללה הקמה של בינלאומי – בין - ממשלתי שלטובתו המדינות החברות ויתרו על תחומים מסוימים בריבונות שלהן, החלטותיו של אותו הגוף הן מחייבות כלפי המדינות החברות (חנוכה, 2014). סעיף חמש באמנה מציין שתפקיד המוסדות הוא "איסוף מידע, ארגון התייעצות וניסוח יעדים לשם תמיכה והכוונה של השחקנים המעורבים בשוק הפחם והפלדה. סיוע פיננסי ליזמות, להשקעות ולשינויים במגזר הפחם והפלדה. יצירת שוק פחם ופלדה חופשי ותחרותי והבטחת המשך קיומו, פיקוח על הכללים המנוסחים בהסכם ואכיפתם. בין סמכויות הארגון היו גם פעולות הנוגעות לעידוד תחרות, קביעת מדיניות תמחור, הכוון השקעות ועוד".

למרות שינויים שנעשו במהלך המשא ומתן על תוכן האמנה, מרבית מרכיבה נגזרו מתוך תוכניתו של שומאן. כבר בהקדמה לאמנה, מביעות המדינות את רצונן לכונן קהילה רחבה על ידי הרחבת שיתוף הפעולה בניהן בהמשך למגזרים נוספים. בהמשך, מפרטת האמנה את לוחות הזמנים לביטול המכסים, תיאום של מדיניות סחר החוץ בנושאי הפחם והפלדה של המדינות החברות כלפי מדינות שאינן חלק מהקהילה, האמנה גם קובעת את ביטול הסובסידיות הממשלתיות לענפי הפחם והפלדה במטרה לקדם צמיחה כלכלית ותעסוקה.

בסעיפי האמנה ניתן גם לראות ביטויים לאינטרסים מדיניים של חלק מן המדינות החברות, דוגמה לכך היא בסעיף הייעול אשר הוטל על יצרני פחם אשר הוגדרו כ"יעילים" במטרה לממן תהליכי ייעול של יצרנים לא יעילים. המשמעות הפרקטית של סעיף זה היא שגרמניה מימנה את מרבית תהליך הייעול התעשייתי של בלגיה בתחום הפחם. דוגמה נוספת היא הסעיף אשר מתיר לאיטליה שהייתה במצב כלכלי גרוע מאוד להמשיך לייבא פחם ממדינות אשר אינן חברות בקהילה למשך חמש שנים נוספות. מעבר לסמכויות הקהילה, האמנה מפרטת בנוסף את תחומי העיסוק של כל אחד מן המוסדות שהוקמו כדי ליישם את מטרות הקהילה.

כמו כן, האמנה מבהירה כי על הקהילה לפעול למען יצור וחלוקה ברמת הפרודקטיביות הגבוהה ביותר תוך שמירה על העסקה של עובדים והימנעות מהפרעה לכלכלות של המדינות החברות. האמנה עוסקת בנושאים נוספים כמו הגופים איתם ראשית הרשות העליונה להתייעץ, איזה מידע מותר לרשות לחשוף ואיזה לא, מקורות מימון של הקהילה ונהלים להקצאת משאבים, סיוע כלכלי, הלוואות והשקעות, פיתוחים טכנולוגיים הקשורים בתחומי המנדט של הקהילה, נושאי יצור, תמחור, איסור על תיאום מחירים, פגיעה בתחרות, שכר פועלים, תובלה ואיסור על שינוי בתעריפי הובלה בין המדינות החברות, מדיניות מסחרית ועוד.

הגדרת הסמכויות ותחומי עיסוק

האמנה מפרטת את המוסדות העל לאומיים אשר יוקמו ויהיו בעלי הריבונות בתחומי הייצור, סחר וייצוא של פחם ופלדה בשש המדינות החברות, בניהם הרשות העליונה אשר מורכבת מתשעה חברים שאחד מהם היה הנשיא שלה (ז'אן מונה היה הנשיא הראשון שלה) ותפקידם יהיה לממש את ההחלטות אשר התקבלו במסגרת האמנה, כדי להיות חבר ברשות העליונה חייב אדם להיות אזרח של אחת מן המדינות החברות בקהילה והיא לא יכולה להכיל יותר משני חברים מאותה המדינה. חברי הרשות נדרשים לפעול לטובת הצלחת הקהילה ואינם מורשים לקבל הוראות מממשלות האם שלהם או מארגונים כאלה ואחרים. לפי סעיף 14, בהתאם לאמנה הרשות העליונה תקבל החלטות, המלצות או עמדות בנושאים שונים אשר נוגעים בתחום הסמכות שלה. הרשות העליונה תפרסם באופן שנתי כחודש לפני מפגש האספה דוח מפורט על פעולות הקהילה לעיון חברי האספה. בנוסף, לרשות העליונה תתלווה ועדה מייעצת שתורכב מצרכנים, יצרנים, פועלים ומפיצים של פחם ופלדה.

מוסד נוסף אשר הוקם בהתאם להחלטת האמנה הוא האספה, החברים באספה נבחרים על ידי המדינות אך מתבקשים לפעול בצורה עצמאית ולא לייצג את האינטרסים שלהם. האספה תיפגש אחת לשנה ביום שלישי השני של חודש מאי ויכולה להתכנס בצורה חריגה בנוסף על ידידי דרישה ברוב מסוים של הרשות העליונה על המועצה. במפגשים של האספה יש לנשיא הרשות העליונה ולנציגים האחרים ברשות זכות דיבור במידה ואלה יבקשו אותה ולאספה מנגד, יש אפשרות להצביע אי אמון ברשות העליונה שתאלץ להתחלף כולה.

מועצת השרים היא גוף נוסף אשר קם במסגרת האמנה, המועצה הייתה דרישה של ההולנדים במטרה למתן את כוחו של הגוף העל לאומי והיא מנתה כשישה חברים, שר מכל ממשלה של מדינה חברה. לפי האמנה המועצה תפעל למען שיתוף הפעולה בין הרשות העליונה לבין הממשלות של המדינות החברות שהן האחראיות לפעילות הכלכלית הכללית של המדינות.

למטרה זו על פי האמנה, המועצה והרשות העליונה יפעלו ביחד וישתפו בניהן מידע. למועצה יש את הזכות לבקש מהמועצה לבחון כל החלטה שהיא מוצאת הכרחית או מצופה במטרה לקדם את האינטרסים המשותפים. מפגש של המועצה יתכנס לבקשת נשיא הרשות הגבוהה או אחת מן המדינות החברות ופרוטוקולים של המפגשים שלה יועברו לרשות הגבוהה. האמנה מפרטת את הרוב הנדרש למעבר של החלטה במועצה. המועצה היא גם זו שקובעת את השכר והתנאים הנלווים של חברי הרשות העליונה ועובדי מערכת המשפט של הקהילה.

האמנה גם קובעת את הקמתו של בית המשפט לצדק, בית משפט זה יהיה מורכב משבעה שופטים אשר ימונו לכהונות של כשש שנים ויהיו זכאים להארכת המינוי שלהם בסוף הכהונה. לבית המשפט ניתנה הסמכות לעסוק בעתירות אשר הוגשו מטעם המדינות החברות או מועצת השרים כנגד החלטות או המלצות של הרשות העליונה על בסיס אי חוקיות, אי קיום הליך פרוצדורלי נאות או על הפרה של האמנה ואו הפרה של אחד מסעיפה. בנוסף יכול בית המשפט לדון במקרים שבהם הרשות העליונה חרגה מסמכותה, השתמשה בכוחה לרעה או מפרשת את החוק בצורה לא נכונה באופן קיצוני. את העתירה יש לבצע לפי האמנה כחודש מפרסום ההחלטה או ההמלצה של הרשות העליונה. כמו כן מציינת האמנה שעתירה היא אינה בסיס לדחיית יישום של החלטה או המלצה אשר בוצעה על ידי הרשות העליונה אלא אם בית המשפט הורה על כך במפורש. כמו כן, בסעיף 42 באמנה מצוין כי כאשר תוקף ההחלטה של הרשות העליונה או המועצה מתנגשים עם מערכת המשפט של אחת המדינות, סמכות השפיטה היא של בית המשפט של הקהילה. האמנה גם מציינת בפירוש בסעיף 43 כי הסמכות לנושאים הקשורים בתחומי הפעילות של הקהילה יהיה לבית הדין גם אם החוק במדינה החברה מקנה אותה למערכת המשפט שלו.

התפתחות היסטורית והשפעות ארוכות טווח

ההתפתחות החשובה מכולן היא שהבסיס שהנוח בעת הקמת קהילת הפחם והפלדה וההצלחה שנחל הפרויקט העל לאומי הזה הוא הקרקע הפורייה שממנה צמח האיחוד האירופי כפי שאנו מכירים אותו היום. כבר בטווח הקצר לאחר הקמת המוסדות הקהילה הצליחה להשיג חלק ניכר ממטרותיה כשהיקף הסחר בקרב המדינות החברות בקהילה עלה בצורה דרמטית ותעשיות הפחם והפלדה התייעלו בסיוע מוסדות הקהילה. עד סוף שנות החמישים אפילו הצטברו באירופה עודפי פחם רבים.

ניתן לומר שמי שאחד מהאנשים המשפיעים ביותר על פרויקט האינטגרציה האירופית הוא ז'אן מונה, מי שהיה שותפו של שומאן ובהמשך היה לנשיא הרשות העליונה המשיך במסעו להעמקת האינטגרציה האירופית ולאחר שעזב את תפקידו ברשות העליונה של קהילת הפחם והפלדה הקים ארגון שתדלנות שמטרתו להעמיק את האינטגרציה בין המדינות במטרה להתקדם למודל "ארצות הברית של אירופה", לארגון אותו הקים מונה נזקפת הרבה מההצלחה בהקמה של הקהילה לאנרגיה אטומית. במקביל לעבודה של מונה על הקמת הקהילה לאנרגיה אטומית, שר החוץ ההולנדי גיבש וקידם את התוכנית להקמת הקהילה הכלכלית האירופית. כל הפרויקטים הבאים שיבואו עם השנים במטרה לקדם את האינטגרציה האירופית התבססו על מבנה המוסדות של קהילת הפחם והפלדה.

כמו כן, ניתן לראות כי המחשבה הראשונית של מייסדי קהילת הפחם והפלדה התממשה לפחות עד רגע זה. הקמת הקהילה הביאה להצלחה גם במישור הכלכלי לכל המדינות החברות אך חשוב מכך, היא היוותה את אבן הפינה לאינטגרציה אירופית עמוקה יותר מאיגום משאבי הפחם והפלדה של המדינות החברות, המדינות החברות אשר הבינו את היתרון של קיום גוף על לאומי אשר יוותרו לטובתו על ריבונותן בתחומים מסוימים יכולה להיות משתלמת ולכן הסכימו לוותר על ריבונות בתחומים נוספים (דוגמה בולטת היא כמובן יצירת מטבע משותף אך גם נושאים כמו תקינה אירופית משותפת היא משמעותית). יותר מהכל, הוכח שהאינטגרציה מונעת מלחמות בין המדינות החברות.