נציב עליון (חבר העמים הבריטי)

בחבר העמים הבריטי נציב עליון (באנגלית: High Commissioner) הוא דיפלומט בכיר (בדרך כלל בדרגת שגריר), הממונה על משלחת דיפלומטית של אחת מממשלות חבר העמים אל ממשלה של חברה אחרת. במקום שגרירות מכונה המשלחת הדיפלומטית נציבות עליונה (High Commission).

היסטוריה וטרמינולוגיה

באימפריה הבריטית, שרובה הפכה מאוחר יותר לחבר העמים הבריטי, נציבים עליונים היו נציגים של ממשלת האימפריה שמונו לנהל את שטחי החסות או קבוצות של טריטוריות שלא היו תחת ריבונות ישירה של הכתר הבריטי, בעוד מושבות הכתר (טריטוריות בבעלות הריבון הבריטי) נוהלו באופן רגיל על ידי מושל והנחלות המשמעותיות ביותר, קונפדרציות גדולות ודומיניונים בממשל עצמי, נוהלו על ידי מושל כללי.

לדוגמה, כאשר עברה קפריסין להיות תחת ניהול בריטי ב-1878, היא נותרה להלכה תחת סוזרניות של האימפריה העות'מאנית. נציג ממשלת בריטניה וראש המנהל במושבה כונה נציב עליון, עד אשר הפכה קפריסין להיות מושבת כתר ב-1925 ואז מי שכיהן באותה עת כנציב העליון הפך להיות המושל הראשון. דוגמה נוספת היא הנציב העליון לארץ ישראל.

המושג נציב עליון יכול היה גם להיות קשור לשלב האחרון של תהליך הדה-קולוניזציה, כמו במקרה בו המושל האחרון של מושבת הכתר של איי סיישל הפך ב-1975 להיות הנציב העליון החל מ-1975, אז הוענק לאיים ממשל עצמי ועד 1976, שאז הם זכו בעצמאות והיו לרפובליקה במסגרת חבר העמים הבריטי.

שימושים נוספים

בשל העובדה ששר תושב (Resident Minister) הייתה דרגה שהוענקה לעיתים לילידי המושבות, בדומה לכך יכלו הנציבים העליונים להתמנות כנציגי ממשלת בריטניה לשלטון בלתי ישיר במושבות. לפיכך נציב עליון יכול היה להיות ממונה על היחסים הדיפלומטיים עם השליטים המקומיים ועם מדינותיהם (בדומה לשר תושב) ובכפוף לו יכלו להיות כמה נציבים תושבים או נציגים דומים במדינות שונות.

באזורים בעלי חשיבות מיוחדת, מונה "נציב עליון כללי" כדי לשלוט על כמה נציבים עליונים ועל מושלים, לדוגמה, נציב עליון כללי לדרום-מזרח אסיה שהיה אחראי על מלאיה, סינגפור ובורנאו הבריטית.^[1]

הנציב העליון הראשון של הודו הבריטית שכיהן בלונדון מונה ב-1920. למעשה לא היה לו כל תפקיד מעשי, אך לרוב הוא עסק בעניינים הקשורים לפדרציה ההודית. הנציג הראשון של ממשלת הודו בדרום אפריקה מונה ב-1927.^[2]

אף על פי שהיא לא הייתה דומיניון, המושבה בממשל עצמי של רודזיה הדרומית יוצגה בבריטניה על ידי נציב עליון מטעמה שישב בלונדון, בעוד שלבריטניה היה נציב עליון שישב בסולסברי (כיום הארארה), בירתה של רודזיה (כיום זימבבואה). בעקבות הכרזת העצמאות של רודזיה על ידי ממשלתו של איאן סמית' ב-1965, גורש מלונדון הנציב העליון הרודזי, אנדרו סקין והנציב העליון הבריטי ברודזיה, סר ג'ון ג'ונסטון, הוחזר לבריטניה על ידי ממשלתה.

מושלים שכיהנו כנציבים עליונים

תפקיד הנציב העליון לדרום אפריקה הוצמד לזה של המושל הבריטי במושבת הכף במאה ה-19, ובכך ניתנה לו הן האחריות לניהול הנחלות הבריטיות והן תפקיד ניהול היחסים עם היישובים האפריקאנרים השכנים.

מבחינה היסטורית, נוהלו שטחי החסות של בצ'ואנאלנד (כיום בוטסואנה), בסוטולנד (כיום לסוטו) וסווזילנד כטריטורות של נציב עליון, על ידי המושל הכללי של דרום אפריקה, שהיה גם הנציב העליון הבריטי לשטחים אלו עד לשנות השלושים של המאה ה-20, כשאליו היו כפופים נציגים מקומיים, ולאחר מכן, החל מ-1961, על ידי הנציב עליון הבריטי לדרום אפריקה, שיוצג בשטחים אלו על ידי נציב תושב.

המושל הבריטי של מושבות הכתר שהיו קרויות מושבות המצרים (Straits Settlements, קבוצה של טריטוריות בריטיות בחצי האי המלאי), שישב בסינגפור, היה גם הנציב העליון לפדרציית המדינות המלאיות והייתה לו גם הסמכות כלפי המושל-תושב שישב בקואלה לומפור, שהוא עצמו היה אחראי על כמה שליטים מקומיים במדינות המלאיות השונות שהיו תחת חסות בריטית.

טריטוריות מערב האוקיינוס השקט הבריטיות נשלטו באופן זמני כקבוצה של טריטוריות איים קטנים, תחת שלטונו של הנציב העליון למערב האוקיינוס השקט, גם כן לא במשרה מלאה, בין השנים 1905 – 1953, תפקיד שבתחילה הוצמד למושל פיג'י ובסופו של דבר לזה של מושל איי שלמה והוא יוצג בכל אחת מקבוצות האיים על ידי נציב תושב, קונסול דיפלומטי או פקיד מסוג אחר. באי פיטקרן משל שופט שלום ראשי (Chief magistrate). כיום הנציב העליון של בריטניה בניו זילנד משמש כמושל האי פיטקרן, מתוקף תפקידו (ex officio).

הדומיניונים

הנציב העליון הראשון לדומיניון מונה על ידי קנדה כנציגה בלונדון ב-1880. ניו זילנד מינתה את הנציב העליון שלה ב-1905, במקום "הנציג הכללי" (Agent-General) שלה שכיהן מאז 1871. אוסטרליה נקטה בצעד דומה ב-1910 ודרום אפריקה ב-1911.^[3]

ממשלת בריטניה המשיכה למנות נציבים עליונים לדומיניונים ובמקביל היא גם יוצגה על ידי מושלים כלליים או מושלים. מצב זה החל להיות בעייתי לאחר מלחמת העולם הראשונה, שאז החלו הדומיניונים לצפות לרמה גבוהה יותר של שליטה מצדם על מדיניות החוץ שלהם ושאיפה זו הציבה אתגר לתפקיד החוקתי של הנציב העליון. בקנדה, עלתה סוגיה זו במהלך פרשת קינג בינג ב-1926, כאשר סירב המושל הכללי הלורד בינג של וימי, לקבל את "עצת" ראש הממשלה, ויליאם ליון מקנזי קינג ולפזר את הפרלמנט כדי שיערכו בחירות חדשות, כפי שמתאפשר הדבר על פי שיטת וסטמינסטר. הפרשה הובילה לפרסומה של הצהרת בלפור במהלך ועידת האימפריה של 1926, שקבעה שהמושלים הכלליים בדומיניונים העצמאיים הם לא נציגים של ממשלת בריטניה, אלא נציגיו האישיים של המונרך. ב-1930, שברה אוסטרליה מסורת נוספת כאשר היא התעקשה על כך שהמונרך יפעל בעצת ראש ממשלת אוסטרליה בבואו למנות מושל כללי חדש וכן עמדה על כך שלתפקיד ימונה אדם שנולד באוסטרליה. נוהג זה השתרש בכל מדינות חבר העמים. הנציב העליון הבריטי הראשון שמונה לשרת בדומיניון היה זה שנשלח לקנדה ב-1928. לדרום אפריקה נשלח נציב עליון ב-1930, לאוסטרליה ב-1936 ולניו זילנד ב-1939.^[3]

הנציג הבכיר הראשון שמונה לייצג דומיניון כלפי דומיניון אחר היה זה שמונה ב-1938 על ידי דרום אפריקה כדי לייצג אותה בקנדה.^[4] אך בשל כמה תסבוכות מנהליות, רק ב-1945 הוגדר תפקידו של הנציג הקנדי בדרום אפריקה כנציב עליון. ניו זילנד מינתה נציב עליון בקנדה ב-1942 ובאוסטרליה ב-1943.

החל משנות ה-30 של המאה ה-20, כמה מדינות חבר העמים הביעו את העדפתן לשנות את שם התפקיד מנציב עליון לשגריר. אך במשך השנים, כשעלתה הסוגיה לדיון, היו רוב מדינות חבר העמים בעד ייחוד התואר של נציב עליון.

המצב כיום

בשל העובדה ש-15 ממדינות חבר העמים הבריטי, הידועות כממלכות חבר העמים הבריטי, חולקות את אותו מונרך כראש המדינה שלהן (נכון להיום המלך צ'ארלס השלישי), היחסים הדיפלומטיים בין המדינות הללו הן ברמה ממשלתית.^[5] לצרכים דיפלומטיים, נחשב תפקיד הנציב העליון כששווה ערך בדרגתו לזה של שגריר.

נציב עליון מאחת ממלכות חבר העמים, שמתמנה לייצג את מדינתו כלפי ממלכה אחרת, מצטייד בכתב מינוי מאת ראש ממשלתו והממוען לראש ממשלת מדינת השירות של אותו נציב עליון. זאת בשונה משגרירים, שמצטיידים בכתב האמנה החתום על ידי ראש המדינה שלהם והממוען לראש המדינה המארחת. שוני זה בכתבי ההאמנה משתקף גם בכינוי הרשמי של הנציגים למדינות חבר העמים ולמדינות זרות אחרות. לדוגמה: הנציבים העליונים הבריטים קרויים "הנציב העליון של ממשלת הוד מלכותו בממלכה המאוחדת" (The High Commissioner for His Majesty's Government in the United Kingdom), בעוד ששגרירי בריטניה לארצות אחרות נקראים "השגריר של הוד מלכותו הבריטי" (His Britannic Majesty's Ambassador).

מסיבות היסטוריות ממונים נציבים עליונים לכהן גם ברפובליקות של חבר העמים הבריטי וכן במדינות של חבר העמים הבריטי שבהן המונרך הוא יליד מקומי (כמו טונגה וסווזילנד). במקרים אלו, כתבי המינוי מוצאים על ידי ראש מדינה אחד וממוענים לראש המדינה השנייה. יחד עם זאת, כמה מממשלות חבר העמים עשויים לבחור לעשות שימוש בנוסח בלתי רשמי ולהוציא מכתבי מינוי החתומים על ידי ראשי הממשלות, בעוד שממשלות אחרות בוחרות להוציא כתבי האמנה רגילים.

במקום להיקרא שגרירות, המשלחות הדיפלומטיות שבתוך מדינות חבר העמים הבריטי נקראות "נציבות עליונה" (High Commission), אף על פי שקיימת אפשרות שהמדינה תמנה נציב עליון מבלי להפעיל משלחת דיפלומטית בארץ השירות. לדוגמה: הנציב העליון הבריטי היושב בסובה, בירת פיג'י, מואמן גם כנציב העליון בקיריבטי, בטובאלו ובטונגה. זימבבואה, כאשר היא הייתה מדינה בחבר העמים, החזיקה באופן מסורתי נציב עליון במדינות האחרות של החבר. ב-2003, כאשר היא פרשה מהחבר, היא שינתה את הכינוי של הנציבויות העליונות שלה לשגרירויות.

בנציגויות ששוכנות מחוץ לערי הבירה, המינוח הוא פחות אחיד. "נציבים" או "סגני נציב עליון" מתמנים במקום קונסולים. באופן היסטורי, במושבות הכתר, מדינות עצמאיות של חבר העמים יוצגו על ידי נציבים. לדוגמה: בהונג קונג, יוצגו קנדה,^[6] אוסטרליה,^[7] ניו זילנד,^[8] הודו,^[9] מלזיה,^[10] וסינגפור,^[11] על ידי נציבים שעמדו בראש נציבויות. לאחר העברת הריבונות על הונג קונג לסין ב-1997, שונה כינוין של הנציבויות לקונסוליה כללית, באופן דומה לנציגויות בערים שאינן עיר הבירה בארצות שמחוץ לחבר העמים והנציב העליון האחרון של כל אחת מהמדינות הללו בהונג קונג הפך להיות הקונסול הכללי הראשון.^[12] לקנדה יש עדיין נציב בברמודה, אף על פי שבתפקיד זה מחזיק הקונסול הכללי של קנדה בניו יורק.^[13]

למרות ההבדלים במינוח, מאז 1948 מוענקים לנציבים העליונים בחבר העמים אותן דרגות דיפלומטיות ואותו מעמד כמו לשגרירים ובכמה מדינות מוענקים להם זכויות שלא מוקנות לשגרירים. לדוגמה: המונרך הבריטי מקבל את פניהם של הנציבים העליונים לפני השגרירים והכרכרה הנשלחת להביא את הנציב העליון החדש לארמון רתומה לארבעה סוסים במקום שניים הרתומים לכרכרה המביאה שגריר חדש. הנציבים העליונים נוכחים גם בטקסים חשובים כמו טקס יום הזיכרון, המתקיים בסנוטאף של לונדון לזכרם של חללי מדינות חבר העמים וכן בחתונות והלוויות מלכותיות.

קישורים חיצוניים

The Post of High Commissioner, The Monarchist, THURSDAY, 22 MAY 2008

הערות שוליים

[1] Commissioner General for the United Kingdom in South East Asia, and United Kingdom Commissioner for Singapore and South East Asia: Registered Files

[2] Lorna Lloyd, Diplomacy with a difference: the Commonwealth Office of High Commissioner, 1880–2006 (Volume 1 of Diplomatic studies), Martinus Nijhoff Publishers, 2007. ISBN 90-04-15497-3, p. 131

[שם-3] ¹ ² What's in a name?" – The curious tale of the office of High Commissioner, by Lorna Lloyd

[4] Lorna Lloyd, Diplomacy with a difference: the Commonwealth Office of High Commissioner, 1880–2006 (Volume 1 of Diplomatic studies), Martinus Nijhoff Publishers, 2007. ISBN 90-04-15497-3, p. 58

[5] Commonwealth Network – Embassies

[6] 2 China Dissidents Granted Asylum, Fly to Vancouver, Los Angeles Times, 17 September 1992

[7] Australian Commission Office Requirements, Sydney Morning Herald, 18 August 1982

[8] NZer's credibility under fire in Hong Kong court, New Zealand Herald, 27 March 2006

[9] Indians in Limbo as 1997 Hand-over Date Draws Nearer, Inter Press Service, 12 February 1996

[10] Officials puzzled by Malaysian decision, New Straits Times, 3 July 1984

[11] Singapore Lure Stirs Crowds In Hong Kong, Chicago Tribune, 12 July 1989

[12] In the swing of things, Embassy Magazine, September 2010

[13] Canada’s One-Time Bermuda Diplomat Dies, bernews.com, November 23, 2011

[1]

[2]

[3]

[4]

[5]

[6]

[7]

[8]

[9]

[10]

[11]

[12]

[13]