הסכם הביניים בז'נבה על תוכנית הגרעין האיראנית

הסכם הביניים בז'נבה על תוכנית הגרעין האיראנית נחתם בז'נבה (שווייץ), ב-24 בנובמבר 2013, בין מדינות ה-P5+1 (חמש החברות הקבועות במועצת הביטחון של האו"ם + גרמניה) ובין איראן. ההסכם כולל הקפאה של חלקים מתוכנית הגרעין האיראנית למשך תקופת ביניים קצרה בתמורה להקלה של הסנקציות הכלכליות על איראן. הסכם זה היה ההסכם הרשמי הראשון בין ארצות הברית (שהיא חלק מה-P5+1) ובין איראן מאז 1979. הסכם זה קדם להסכמות לוזאן על תוכנית הגרעין האיראנית שהושגו ב-2 באפריל 2015, ולהסכם המעצמות על תוכנית הגרעין האיראנית שנחתם בווינה ב-14 ביולי 2015.

רקע

תוכנית הגרעין האיראנית הייתה סלע מחלוקת בקהילה הבין-לאומית מאז 2002, לאחר שקבוצת גולים איראנים מתנגדי משטר חשפה את עובדת קיומם של שני מתקני גרעין באיראן. הסוכנות הבין-לאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א) תבעה לפקח על פעילות זו ולוודא שהיא לצורכי שלום, והפנתה את העניין למועצת הביטחון של האו"ם בפברואר 2006, לאחר שמצאה כי איראן לא נענתה לדרישות האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני.

בשל אי ההיענות לדרישות האמנה, בהתאם לדוחות של סבא"א, החליטה מועצת הביטחון כבר ארבע פעמים (נכון ל-2013) על הטלת סנקציות כלכליות מוגבלות על איראן. בנוסף, ארצות הברית והאיחוד האירופי הטילו ביוזמתן סנקציות נוספות על איראן, שנועדו בעיקר לפגוע בייצוא האיראני: במיוחד ביצוא הנפט והגז הטבעי וגם בייצוא של התעשיות הפטרוכימיות, האוויריות ותעשיית הרכב של איראן, כמו גם הגבלות חמורות על המערכת הבנקאית האיראנית הכוללות הגבלת גישה למערכת הפיננסית העולמית.

ביוני 2013 נערכו באיראן בחירות לנשיאות והמנצח בהן, חסן רוחאני, הדגיש לאחר בחירתו את חשיבות השגת הסכם בין איראן ובין הקהילה הבינלאומית בקשר לתוכנית הגרעין האיראנית; הסכם שיביא להסרת הבידוד הכלכלי והמדיני של איראן. כמו כן, סוכנות הידיעות Associated Press דיווחה בנובמבר 2013 כי פקידים בממשלו של הנשיא ברק אובמה ערכו מגעים סודיים עם אנשי ממשל איראנים במהלך 2013 בנושא היתכנות הסכם בנושא תוכנית הגרעין האיראנית. על פי דיווח זה, המגעים כללו בין היתר חמש פגישות פנים אל פנים שהתקיימו בעומאן. אובמה עדכן את ראש ממשלת ישראל, בנימין נתניהו, אודות מגעים אלו בפגישתם ב-30 בספטמבר 2013 בבית הלבן.

המשא ומתן

אולם הדיונים בעת המשא ומתן

שיחות קודמות בין איראן ובין מדינות ה-P5+1 בראשות הנציגה העליונה של האיחוד האירופי לענייני חוץ וביטחון, קתרין אשטון, נערכו במהלך 2013 בבירת קזחסטן, אלמטי בסוף פברואר ואחר כך בתחילת אפריל, באיסטנבול שבטורקיה בחודש מרץ ובז'נבה בתחילת נובמבר, כולן נסתיימו ללא פריצת דרך במשא ומתן והצדדים הסכימו לחדש את השיחות בז'נבה ב-20 בנובמבר. ב-20 בנובמבר נפתחו השיחות בדרג של שרי החוץ של המדינות המשתתפות. השיחות נפתחו בנאומי פתיחה של אשטון ושל שר החוץ האיראני, מוחמד ג'וואד זריף. שני אנשי מפתח במשלחת האמריקאית: ויליאם ברנס וג'ייק סאליבן, עוזרו של סגן הנשיא, ג'ו ביידן לענייני ביטחון, שנשאו ונתנו עם האיראנים בערוץ החשאי בעומאן, היו נציגים בלתי רשמיים בשיחות. ברנס תואר על ידי עיתונאים כמי שנמצא ב"כיסא הנהג" במשלחת האמריקאית, אף על פי שבאופן רשמי עמדו בראש המשלחת האמריקאית מזכיר המדינה, ג'ון קרי ותת המזכירה לענייני מדיניות חוץ, ונדי שרמן.

פרטי ההסכם

ההסכם כולל הקדמה המפרטת את מטרת ההסכם לטווח ארוך וקווים כלליים העומדים בבסיס ההסכם. לאחר מכן באים סעיפים המפרטים את המגבלות ואת הפיקוח על תוכנית הגרעין האיראנית ולאחר מכן סעיפים המפרטים את אופן הסרת הסנקציות על איראן.

ההקדמה

ההקדמה להסכם נפתחת במילים: "מטרת משא ומתן זה היא הגעה לפתרון המוסכם על שני הצדדים שיהיה מקיף וארוך טווח, שיבטיח כי תוכנית הגרעין האיראנית תהיה באופן בלעדי לצורכי שלום. איראן מאשרת כי בשום נסיבות לא תשאף או תפתח כלי נשק גרעיניים כלשהם." בהמשך אומרת ההקדמה להסכם: "פתרון כולל זה יאפשר לאיראן ליהנות באופן מלא מזכותה לאנרגיה גרעינית למטרות שלום במסגרת הסעיפים הרלוונטיים של האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) ובקנה אחד עם התחייבויותיה בה. פתרון כולל זה יהיה כרוך בתוכנית העשרה המוגדרת על ידי שני הצדדים עם מגבלות מעשיות וצעדי שקיפות כדי להבטיח את אופייה שואף השלום של התוכנית." עוד אומרת ההקדמה: "פתרון כולל זה יהיה כרוך בתהליך מותנה של שלב אחר שלב, שתוצאתו תהיה ההסרה המקיפה של כל הסנקציות של מועצת הביטחון של האו"ם, כמו גם סנקציות רב צדדיות ולאומיות הקשורות לתוכנית הגרעין של איראן." ההקדמה מסתיימת בכך שהיא קובעת כי תוקם ועדה משותפת למדינות החתומות על ההסכם שתפקידה יהיה לפקח על יישום הצעדים לטווח הקרוב ולהכוונת בעיות שעלולות להתעורר. הוועדה תפעל בשיתוף עם סבא"א שתהיה האחראית לאימות הצעדים הקשורים לתוכנית גרעין.

שרי החוץ של המדינות שהשתתפו במשא ומתן ובחתימה על ההסכם מאזינים לנאומה של קתרין אשטון. מימין לשמאל: לורן פביוס (צרפת), סרגיי לברוב (רוסיה), ג'ון קרי (ארצות הברית), וואנג יי (סין), מוחמד ג'וואד זריף (איראן), קתרין אשטון, גידו וסטרוולה (גרמניה) וויליאם הייג (בריטניה)

עיקרי ההסכם

על פי תוכנית הפעולה המשותפת שפורסמה על ידי שני הצדדים לאחר המשא ומתן, לששת החודשים הקרובים (ויותר, אם יחודש ההסכם) איראן הסכימה:

• להפסיק העשרת אורניום לרמה של 20%, לדלל מחצית ממאגר האורניום הנוכחי שלה, המועשר לרמה של 20% לרמה מתחת ל-5%, ולהמיר את החצי השני של המאגר למוטות דלק גרעיני בכור המחקר שבטהראן. הטקסט גם אומר "אין קו להמרה הפוכה", המופיע כדי לרמוז כי איראן הסכימה שלא להמיר מחדש אורניום מועשר ל-20% בחזרה ל-hexafluoride אורניום (UF6) שיכול להיות מועשר בהמשך לרמות המתאימות לנשק גרעיני.
• לא להגדיל את המאגר שלה של אורניום מועשר נמוך (LEU).
• לא להתקין כל צנטריפוגות חדשות בשני מתקני ההעשרה שלה, לא להתחיל להזין UF6 לצנטריפוגות חדשות שמותקנות כעת, אך לא מופעלות עדיין, או להגדיל את מאגר הצנטריפוגות שאינן מותקנות עדיין.
• להפסיק את הבנייה בכור המים הכבדים באראכ ולא לעסוק בעיבוד מחדש של חומרים או בבנייה של מתקן עיבוד מחדש.
• לאפשר לפקחי סבא"א גישה יומית למתקני ההעשרה שלה, לעומת הביקורים השבועיים הנוכחיים הנהוגים. בנוסף, פקחי סבא"א יהיו רשאים לבדוק חלקים נוספים של תוכנית ההעשרה שלא הייתה להם גישה אליהם עד עתה.
• להגיש לסבא"א שאלון מידע תכנוני (Design Information Questionnaire) (DIQ) מעודכן לכור המים הכבדים באראכ. לעבוד עם סבא"א כדי להשלים את הסכם האבטחה של האתר.
• לעבוד עם המעצמות וסבא"א כדי להבהיר את כל חששות העבר וההווה בעניין תוכנית הגרעין שלה. סעיף זה מרמז בעיקר על הכשרת את התנאים לסבא"א לבדוק את הקומפלקס הצבאי בפרצ'ין שבו הסוכנות לא הורשתה לבקר מאז שני סיורים שנערכו במתקנים ב-2005.

בתמורה, במהלך ששת החודשים הבאים, הסכימו המעצמות:

• להפשיר את מה שהבית הלבן הבהיר מאוחר יותר כ-4.2 מיליארד דולר בקרנות המוקפאות של איראן בחשבונות בנק מחוץ לאיראן. במילים אחרות, לאיראן תינתן גישה לחלק מכספיה. ההפשרה תתרחש על בסיס מתגלגל על פני ששת החודשים הבאים עד שאיראן תעמוד בתנאים בסיומה של העסקה. צרפת הודיעה בסמוך לאחר החתימה, כי הכספים המוקפאים הנמצאים אצלה יחלו להיות משוחררים החל בדצמבר 2013.
• להשעות את הסנקציות של האיחוד האירופי וארצות הברית על יצוא איראני בקשר עם מוצרים פטרוכימיים, זהב, ומתכות יקרות. הבית הלבן מעריך כי צעד זה יספק לאיראן 1.5 מיליארד דולרים במהלך ששת החודשים הבאים.
• להשעות את הסנקציות בארצות הברית על יצוא לתעשיית הרכב של איראן ותסכים למכור לאיראן חלקי חילוף למטוסי בואינג אזרחיים, בתקווה לצמצם את המספר בלתי מתקבל על הדעת של מטוסים אזרחיים איראניים שהתרסקו בשל ציוד פגום ומיושן.
• לאפשר לאיראן להמשיך למכור נפט ברמות הנוכחיות, ולא להטיל סנקציות על חברות ספנות שיבצעו את הובלות הנפט הלגיטימיות הללו.
• לא להטיל סנקציות חדשות של מועצת הביטחון של האו"ם או של האיחוד האירופי על איראן בקשר עם נושא הגרעין. בנוסף, ממשל אובמה, ימנע מהטלת סנקציות אמריקאיות חדשות על איראן הקשורות לנושא הגרעין ככל שהדבר " עולה בקנה אחד עם תפקידיהם של הנשיא והקונגרס".
• להקים ערוץ פיננסי כדי להקל על רכישה של ציוד הומניטרי על ידי איראן, שחלק גדול ממנו לא נכלל בסנקציות, ואף היה פטור באופן מפורש מסנקציות, אבל בכל זאת נדחו בקשות איראן לרכשו, על ידי בנקים בינלאומיים שחששו מהפרת הסנקציות.

התגובות להסכם

בימים שאחרי חתימת ההסכם, עסקו התגובות השונות להסכם בשתי זוויות שונות: הזווית הטקטית שעסקה ביכולתה של איראן להתקדם בתוכניתה הגרעינית בכפוף להסכם והזווית הגאו-פוליטית שעסקה בעיקר במדיניותה העולמית של ארצות הברית, כפי שבאה לידי ביטוי בהסכם זה.

איראן

בהיעדר אופוזיציה משמעותית לשלטון האיראני, רוב התגובות באיראן תמכו בהסכם תוך הטענה כי המערב נאלץ לקבל את המצב הקיים ולהכיר בזכותה של איראן להעשיר אורניום. הסיבה לוויתורים, לטענת כלי התקשורת האיראניים, היא עמידתה הנחושה של איראן. למרות זאת, חלק מחברי הפרלמנט האיראני, המג'לס, דרשו להביא את ההסכם לאישור המג'לס, כפי שנקבע, לטענתם, בחוקה האיראנית. הם דרשו שרוחאני וזריף יגיעו לדיון זה וכי פרטי ההסכם יחשפו בפני הפרלמנט.

ארצות הברית

בארצות הברית היו התגובות מעורבות עם נטייה לתמיכה בהסכם. במאמר מערכת של הניו יורק טיימס הובעה תמיכה גורפת בהסכם ונטען בו כי הסכם עדיף על המשך הסנקציות ופעולה צבאית שאין לדעת אם אכן יוכלו לעצור את תוכנית הגרעין האיראנית. בעיתון וושינגטון פוסט, הובעה מחד תמיכה בהסכם שעוקב ומפקח על התקדמות התוכנית הגרעינית האיראנית, אך מאידך קבע העיתון, כי ההסכם גרוע מהבחינה שהוא יאפשר לאיראן להשיג יכולת צבאית גרעינית בטווח הרחוק, שכן, גם ההסכם לטווח ארוך אמור להיות מוגבל במשכו.

מדינות ערב

התגובות להסכם במדינות ערב היו מעורבות. חלק גדול מהעיתונות הערבית, במיוחד במדינות: מצרים, סוריה, לבנון, עיראק, קטר, כווית, בחריין ואיחוד האמירויות ראה בהסכם צעד חיובי המוביל להגברת היציבות והביטחון באזור. לעומת זאת, העיתונות הסעודית הסתייגה מההסכם וטענה כי הוא מעניק יתרון לאיראן על שכנותיה ועלול לגרום למרוץ חימוש גרעיני אזורי, תוך חשש שבכך שאיראן מוותרת לכאורה על הנושא הגרעיני, היא תקבל אפשרות לחופש פעולה בנושאים אחרים באזור. תגובות אחרות קבעו כי העמדה הקשוחה שהציגה איראן הוכיחה את עצמה והביאה לחיזוק הציר של איראן-סוריה-רוסיה. העיתון הערבי היוצא לאור בלונדון, אל-קודס אל-ערבי, קבע כי ההסכם הוא תחילתה של ברית אמריקאית - איראנית, שתבוא על חשבון הברית הקודמת של ארצות הברית עם המדינות הסוניות בעולם הערבי, שאינן מסוגלות להתאחד ולקדם אינטרסים משותפים.

ישראל

התגובות הרשמיות בישראל עסקו בעיקר בפרטי ההסכם. ראש הממשלה, בנימין נתניהו, קבע כי ההסכם רע לישראל ולעולם וכי המגבלות המוטלות על איראן במסגרתו אינן מספיקות. לדבריו:”איראן לא צריכה להפר את ההסכם הזה, כי קל לעבור מרמת העשרה של 3.5% לרמה של 90% כאשר תחפוץ בכך. ההסכם הזה אינו מכסה את החלקים האחרים בייצור פצצות גרעין - לא את הנשק, לא את ראשי הקרב ולא את הטילים הבליסטיים”. מפלגות האופוזיציה בישראל וכמו כן, אישים שנשאו בעברם במשרות בכירות בממסד הביטחוני, ביקרו את אותן התבטאויותיו כמזיקות ליחסי ארצות הברית–ישראל.

גורמים אחרים בישראל התייחסו גם למשמעויות הגאו-פוליטיות של ההסכם. איילת סביון ויגאל כרמון ממכון המחקר ממר"י טוענים כי ההסכם מהווה נקודת תפנית במדיניות החוץ של ארצות הברית העוברת לקו אשר "מחליף את ההגמוניה הערבית-סונית, אשר שימרה משך עשרות שנים את הסטאטוס קוו הפרו-מערבי במזרח התיכון, בהגמוניה איראנית". אברהם בן צבי קובע כי בחתימה על ההסכם נוטשת ארצות הברית בהנהגת אובמה את "דוקטרינת הבלימה" שלה (מכונה גם דוקטרינת טרומן), שבמסגרתה התערבה, מאז תום מלחמת העולם השנייה, במוקדי סכסוך עולמיים כדי לשמור על האינטרסים שלה ושל בני בריתה, ועוברת אל מדיניות מתבדלת ומתכנסת בנוסח "דוקטרינת מונרו".

יישום ההסכם

בנובמבר 2014 נערך סבב שיחות נוסף בין איראן ובין המעצמות. סבב השיחות נסתיים ללא החלטה עניינית משותפת והוחלט לדחות את המשך השיחות ליולי 2015. במקביל, דיווחה סבא"א כי איראן צמצמה את מאגר האורניום המועשר שלה, ונקטה בפעולות נוספות, כפי הנדרש ממנה בהסכם הביניים.

ביולי 2015 התגבש הסכם סופי, בשיחות שנערכו בין המעצמות לאיראן בווינה.

קישורים חיצוניים

מדיה וקבצים בנושא הסכם הביניים בז'נבה על תוכנית הגרעין האיראנית בוויקישיתוף

• הנוסח המלא של ההסכם (באנגלית)
• ליאור זילברשטיין ויצחק בן-חורין, היסטוריה בז'נבה: הסכם בין איראן למעצמות, באתר ynet, 24 בנובמבר 2013
• Iran agrees to curb nuclear activity at Geneva talks, באתר BBC,‏ 24 בנובמבר 2013 (באנגלית)
• Fact Sheet: First Step Understandings Regarding the Islamic Republic of Iran’s Nuclear Program, באתר הבית הלבן, 23 בנובמבר 2013 (באנגלית)
• איראן תוקפת: "ארה"ב פרסמה פרשנות משלה להסכם", באתר וואלה, 26 בנובמבר 2013
• The Iran Nuclear Deal: As Seen From Asia, באתר The Diplomat, ‏ 26 בנובמבר 2013 (באנגלית)
• רפאל אופק, איראן מתכחשת למחויבויותיה בסוגיית הגרעין, באתר israeldefense, ‏ 2 בספטמבר 2013
• רז צימט, מתוכנית הגרעין לפיתוח כלכלי: התרחבות הדרישה לסדר עדיפויות חדש באיראן, באתר הפורום לחשיבה אזורית, 8 בפברואר 2014
• ברק רביד, על מה אנחנו מדברים כשאנחנו מדברים על הגרעין האיראני, באתר הארץ, 29 במרץ 2015
• ג'וליאן בורגר, גרדיאן, 12 שנים של משא ומתן כדי ליצור אלטרנטיבה למלחמה, באתר הארץ, 3 באפריל 2015
• זכי שלום, הסכם הגרעין המתגבש בין ארצות הברית לאיראן ומעמדה הבינלאומי של ישראל, מגזין המזרח הקרוב, 26 במרץ 2015