בג"ץ רובינשטיין נגד הכנסת

בג"ץ רובינשטיין נ' הכנסת הוא פסק דין שניתן ב-17 בספטמבר 2014 בעתירה נגד חוקתיות חוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים, התשס"ח–2008. החוק מעניק למוסדות חינוך תרבותיים מיוחדים מימון ממשלתי בגובה של 60% מיחידת התקצוב עבור כל תלמיד הלומד בו ללא התניית המימון בלימוד לימודי ליבה. משמעות החוק הוא כי מוסדות החינוך העל יסודי ה"ישיבות הקטנות" במגזר החרדי, פטורות מלימוד לימודי ליבה בכיתות י'–י"ב. העותרים כנגד החוק טענו כי הוא פוגע בכבוד האדם של התלמידים במוסדות הללו, פוגע באוטונומיה האישית שלהם ומונע מהם אפשרות להשתלב בחברה הישראלית. בית המשפט קבע בפסק דין זה כי הזכות לחינוך היא זכות חוקתית, אך לא כל פגיעה בזכות לחינוך היא פגיעה בגרעין החוקתי של הזכות. בית המשפט דחה את העתירה משום שלקביעתו לא הוכח כי נפגעה זכות חוקתית.

רקע

תוכנית הליבה

תוכנית הליבה הם התכנים, המיומנויות והערכים המחייבים את כל הלומדים במערכת החינוך בישראל. לימודי הליבה מהווים בסיס לקידום הפרט להשתלבות, ולשיתוף פעולה מפרה בחברה הישראלית. תוכנית הליבה נחשבת חיונית להתפתחות ולצמיחה של אדם אוטונומי ואזרח יצרני, המסוגל לתפקד בצורה נאותה. מטרתה לספק ידע ומיומנויות למידה המאפשרים תפקוד והשתלבות בחברה. לימודי הליבה מאפשרים הטעמת ערכים חברתיים המהווים את הבסיס לחיים בחברה דמוקרטית. התכנים, מיומנויות הלמידה והערכים החברתיים המוצעים בתוכנית הם אלה שלגביהם הושגה תמימות דעים בחברה, והם נתפסים כהכרחיים כדי ליצור מכנה משותף בסיסי בין הרבדים האנושיים השונים של החברה.

התכנים והמקצועות האלה:

1. אשכול מורשת, רוח וחברה – תנ"ך/מורשת, לימודי מולדת, חברה, אזרחות, גאוגרפיה, היסטוריה.
2. אשכול שפות וספרות – לשון וספרות עברית, לשון וספרות ערבית, לשון וספרות אנגלית.
3. אשכול מתמטיקה ומדעים – מתמטיקה, מחשבים, פיזיקה, כימיה, ביולוגיה.

מערכת החינוך במגזר החרדי

במערכת החינוך פועלים מוסדות חינוך משלושה סוגים:

1. מוסדות החינוך הרשמי, ובהם מוסדות חינוך במגזר העברי והערבי בחינוך הממלכתי ומוסדות חינוך ממלכתי-דתי, המוחזקים וממומנים במלואם על ידי המדינה וחל עליהם פיקוח מלא של משרד החינוך. מימון של 100% תמורת לימוד תוכנית יסוד בהיקף של 100%.
2. מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי, שפועלים לפי סעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג–1953, חייבים ללמד 75% מתוכנית היסוד של מוסד חינוך רשמי, ובהתאם יתוקצבו בגובה 65%–75% מתקציבי שעות הלימוד של מוסד חינוך רשמי דומה.
3. מוסדות פטור – מוסדות הפטור אף הם מקבלים תקצוב ממשרד החינוך, אך בשיעור מופחת של 55%, אשר מותנים בחינוך היסודי ביישום 55% מתוכנית הליבה הנהוגה במוסדות החינוך הרשמיים.

החיוב המשפטי בלימודי ליבה

הבסיס החוקי לתוכנית הליבה מצוי בחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג–1953. סעיף 3 לחוק קובע כי שר החינוך הוא הקובע את תוכנית הלימודים של מוסדות החינוך הרשמיים, בהתאם למטרות המנויות בס' 2 של החוק. תיקון לחוק חינוך ממלכתי – תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ג–1953 קובע בסעיף 1 לתקנות כי "תוכנית היסוד" היא "מספר השעות לפי המקצועות שהן חובה על כל מוסד חינוך". וסעיף 3 לתקנות קובע את תנאי הסף להכרה במוסד חינוך מוכר שאינו רשמי, ועל-פיו מוסד חינוך לא ייחשב למוסד מוכר אלא אם כן נתמלאו בו כל התנאים המנויים, לרבות קיום תוכנית היסוד לפי האמור בתקנה. למרות הנוסח המפורש בחוק ובתקנה הרלוונטית, בעשורים הראשונים לקיומה של מערכת החינוך לא גובשה על ידי שר החינוך תוכנית ליבה, והנושא לא נדון כלל.

על רקע זה הוגשו עתירות לבית משפט:

• בג"ץ פריצקי: בשנת 1999 הוגשה עתירה ראשונה בנושא "תוכנית הליבה", בה נטען כי המדינה הפרה את חובתה על פי חוק חינוך ממלכתי לקבוע תוכנית יסוד לבתי הספר המוכרים. עמדת העותרים הייתה שמטרת החוק היא להבטיח שכל תלמיד במערכת החינוך ילמד מקצועות חובה מסוימים כדי שיהיו לו ידע וכלים מינימליים להשתלבות בחברה. המדינה הביעה עמדתה במסגרת עתירה זו כי תוכנית הלימודים המיושמת במוסדות הלימוד הרשמיים חלה גם על המוסדות המוכרים. העתירה נדחתה בהנמקה קצרה תוך ציון התחייבותה של המדינה לפרסם חוזר מנכ"ל תוך 30 יום אשר יכלול את תוכנית היסוד שתחול על מוסדות מוכרים.
• בג"ץ ארגון המורים: לאחר שלא התפרסמה כל תוכנית ליבה עבור מוסדות החינוך המוכרים, ואף לא הוקמו מנגנוני פיקוח ליישומה של תוכנית כזו במוסדות החינוך החרדיים, הוגשה בשנת 2002 עתירה נוספת בסוגיית תוכנית הליבה. העותר, ארגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים, בסמינרים ובמכללות, ביקש מבית משפט זה לבטל את ההקצבות הכספיות הניתנות למוסדות במגזר החרדי אשר אינם עומדים בדרישה לקיים במסגרתם תוכנית ליבה כנדרש בחוק. במהלך ההתדיינויות בעתירה עדכנה המדינה כי ביוני 2003 פורסמה תוכנית ליבה מפורטת הקובעת את הגרעין המשותף לכל מוסדות החינוך היסודי במדינת ישראל. המדינה טענה כי משרד החינוך עמל על תוכנית מקבילה לחינוך העל-יסודי, אך נדרש זמן נוסף על מנת להשלימה. נוכח כל האמור הורה בית המשפט על הוצאת צו מוחלט שמורה למשיבים לבטל את ההקצבות למוסדות המלמדים לימודי קודש אשר אינם עומדים בתנאים ובקריטריונים הקבועים בדין להכרה ב"מוסדות מוכרים" המזכה בהקצבות כספיות.
• בג"ץ המרכז לפלורליזם יהודי: על אף הנפסק בבג"ץ ארגון המורים שנת הלימודים תשס"ח החלה ולא הונהגה תוכנית לימודי הליבה כנדרש בחינוך העל-יסודי במגזר החרדי. בפסק הדין היה בכוונת בית המשפט להוציא צו מוחלט שיורה למשרד החינוך ליישומה ולהטמעתה של תוכנית הליבה בכל מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים ברמת החינוך העל יסודי במגזר החרדי, וכן להורות על משרד החינוך להימנע ממתן תמיכות ממשלתיות למוסד חינוך במגזר החרדי, אשר אינו מקיים תוכנית ליבה במסגרת תוכנית הלימודים הנהוגה במסגרתו. עוד היה בדעתו של בית המשפט להורות למשרד החינוך לקיים מנגנון פיקוח יעיל לחינוך היסודי והעל יסודי אשר יבדוק את עמידתם של מוסדות החינוך בחובת ההוראה של תוכנית הליבה. עם זאת, סמוך למועד הצפוי לשימועו של פסק הדין התבשר בית המשפט על אישורו של חוק מוסדות חינוך תרבותיים, ולפיכך הוחלט שלא ליתן בעתירות כל צווים אופרטיביים.
• בג"ץ מרכז החינוך העצמאי: פסק דין חלקי בעתירה שעניינה בפיקוח והחלת תוכנית היסוד במוסדות השונים והנגזרות התקציביות של העמידה בחובה זו. בית המשפט הוציא צו על תנאי שהורה על חובת קיומן של בחינות המיצ"ב במוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים, כפי שזו חלה על מוסדות החינוך הרשמי.

פסק הדין

העובדות בבסיס פסק הדין

העתירה עוסקת בשאלת חוקתיותו של חוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים, התשס"ח–2008. החוק מכיר במוסדות החינוך החרדיים העל יסודיים, המכונים "הישיבות הקטנות", כמוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים. החוק מעניק למוסדות אלו פטור מלימוד "לימודי ליבה", ובנוסף מעניק להם מימון ממשלתי בגובה של 60% מיחידת התקצוב עבור כל תלמיד הלומד בו. העותרים ובראשם שר החינוך לשעבר אמנון רובינשטיין, ביקשו מבית המשפט להוציא צו על תנאי המורה כי החוק בטל, ולחייב את המוסדות הללו ללמד את לימודי הליבה, או כסעד חלופי להצהיר על בטלות ס' 5 לחוק ובכך לבטל את המימון הממשלתי הניתן למוסדות אלו.

טענות העותרים

1. העותרים מבקשים מבית המשפט להכיר בזכות לחינוך כזכות חוקתית משום היותה מוגנת על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
2. החוק פוגע בזכות לחינוך של תלמידי הישיבות הקטנות, היעדר לימוד לימודי ליבה פוגע בכבוד האדם שלהם משום שימנע מהם להשתלב בחברה ולחיות בה בכבוד, ולכן אינו בפסגת ההגבלה.
3. העותרים טוענים כי תלמידי הישיבות הקטנות יתקשו לצאת מקבוצת השייכות שלהם משום שנמנעו מהם הכלים הבסיסיים אותם מקנים לימודי הליבה, ובכך נפגעת האוטונומיה האישית שלהם.
4. סעיף התקצוב בחוק, המקנה מימון ממשלתי ואיננו מחייב לימודי ליבה פוגע בעקרון השוויון בשני מובנים: ראשית שיתרת המוסדות זכאים לקבלת מימון ממשלתי רק בהתאם להיקף שעות לימוד לימודי הליבה באותו מוסד ושנית, כי התלמידים מופלים לרעה ביחס לשאר התלמידים לגביהם נהוגה חובת לימוד לימודי ליבה.

טענות המשיבים

1. אין עילה להתערבות בית המשפט בהחלטת הרשות המחוקקת, החוק איננו פוגע בזכות חוקתית מוגנת, אף אם מדובר בזכות חוקתית, החוק עומד בפסקת ההגבלה.
2. העתירה מבקשת לכפות לימודי ליבה על מיעוט, האוטונומיה ההורית היא ביטוי לכבוד האדם, למול הפגיעה הנטענת בכבוד האדם של התלמידים יש לשקול את זכותם של ההורים לגדל ילדיהם בהתאם להשקפת חייהם מתוך עקרון חופש הדת והתרבות.
3. האוטונומיה האישית של התלמידים אינה נפגעת משום שישנם מוסדות אחרים בהם נלמדים לימודי ליבה, ובנוסף ישנה אפשרות להשלמת השכלה לאחר הלימוד בישיבה.

הכרעת בית המשפט

בית המשפט דן בהרכב מורחב של 9 שופטים וקבע ברוב של 7 שופטים כי אין עילה חוקתית לביטול חוק מוסדות חינוך תרבותיים ודחה את העתירה. כלל השופטים הסכימו כי הזכות לחינוך בגרעינה הקשה היא זכות חוקתית, אך נחלקו באשר לשאלה האם בנסיבות הקונקרטיות, זכותם של תלמידי הישיבות הקטנות לחינוך נפגעה. דעת הרוב הייתה כי בנסיבות המקרה אין לקבל את העתירה. חלק מהשופטים הגיעו להכרעה זו מתוך קביעה כי אמנם נפגעה זכות חוקתית אך הפגיעה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה, בעוד שאחרים קבעו כי כלל לא הוכחה כי נפגעה זכות חוקתית. דעת המיעוט הייתה כי יש לקבל את העתירה משום שהחוק פוגע בזכות לחינוך של תלמידי הישיבות הקטנות.

דעת הרוב

השופט ניל הנדל קבע כי יש להכיר בזכות לחינוך כזכות חוקתית אך בעניין העתירה לא מצא כי העותרים הוכיחו כי נפגעה זכות כזו. השופט קבע כי הזכות לחינוך היא חוקתית רק כאשר הפגיעה נוגעת לגרעין הקשה של כבוד האדם. השופט קבע כי הבחינה החוקתית בשלב הראשון של החוק הוא מספיק וכי אין צורך בבחינת יתר השלבים משום שלא עלה בידי העותרים להוכיח כי הזכות לחינוך של תלמידי הישיבות הקטנות עולה לכדי פגיעה בזכות חוקתית. לא כל פגיעה בזכות לחינוך תיחשב כפגיעה בזכות חוקתית. מסקנתו נובעת מכך שהחוק חל על פלח אוכלוסייה קטן. לדבריו הצטרף השופט ע' פוגלמן.

השופטת אסתר חיות הצטרפה להכרעתו של השופט הנדל. השופטת עמדה על כך כי על לחייב את מוסדות החינוך המבקשים הכרה כמוסד חינוך תרבותי ייחודי, לשלב בתוכנית הלימודים שלהם לימודי אזרחות כתנאי להכרה.

המשנה לנשיא מרים נאור קבעה כי הזכות לחינוך היא זכות חוקתית, ובנוסף קבעה כי החוק פוגע בזכות זו של תלמידי הישיבות הקטנות. בשלב השני של הבחינה החוקתית קבעה כי החוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה ובמבחן המידתיות במובן הצר בניגוד לדעתה של השופטת עדנה ארבל. השופטת קבעה כי התועלת המוגשמת על ידי החוק, המאפשרת הגשמת הזכות לאוטונומיה בחינוך, עולה על הנזק השולי שבפגיעה בזכות לקבל חינוך.

השופט יצחק עמית הצטרף להכרעת השופט הנדל ומדגיש כי העתירה מבקשת פוזיטיבית לחייב את המדינה לכפות לימודי ליבה בניגוד לפטור בחוק. ולדינה אין חובה כזו, גם אם מדובר בחוק שאינו ראוי, חוק לא ראוי אינו פוגע בהכרח בזכויות חוקתיות. 

השופט א' רובינשטיין: מצטרף לעמדת השופטים ארבל, חיות וג'ובראן שזכות לחינוך היא זכות חוקתית. לעמדתו חוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים פוגע בזכות החוקתית לחינוך לכלל הציבור ולא רק לחלק מן הציבור החרדי. בבחינת התקיימותם של תנאי פסקת ההגבלה ס' 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ההסדר שנקבע בחוק מתקשה לצלוח את מבחן המשנה השלישי של דרישת המידתיות וזאת לנוכח ס' 5(א) לחוק בעניין השתתפות המדינה בתקצוב מוסד חינוך תרבותי-ייחודי. אולם לאחר שהתלבט אם להצטרף לשופטת ארבל בקטע אחד של החוק ולבטל את ס' 5(א) לחוק מחליט שלא הייתה תשתית מספקת ולכן ללא אינו מקבל את העתירה (גם לא באופן חלקי).

השופט אליקים רובינשטיין קבע כי החוק פוגע בזכות החוקתית לחינוך, מכיוון שההסדר שבחוק פוגע באינטרסים הציבוריים הכלליים של חברת הרוב, בהקשר הזכות לחינוך ותוצריהו. השופט המשיך לשלב השני בבחינה החוקתית של תאני פסקת ההגבלה וקבע כי, ההסדר שנקבע בחוק חינוך מוסדות תרבותיים-ייחודיים מתקשה לצלוח במכלולו את מבחן המשנה השלישי של דרישת המידתיות לנוכח הוראת סעיף 5(א) לחוק בעניין השתתפות המדינה בתקצוב מוסד חינוך תרבותי-ייחודי, אולם חרף כל זאת, דחה את העתירה משום שלא הייתה בפני ההרכב בהקשר ההוראה התקציבית, תשתית מספקת.

הנשיא אשר גרוניס הצטרף להכרעת השופט הנדל כי לא הוכחה פגיעה בזכות חוקתית. הנשיא גרוניס הוסיף, כי לעתירה מספר מאפיינים מיוחדים, אשר מובילים אף הם למסקנה כי דינה להידחות. ראשית, מדובר בעתירה פטרנליסטית חריגה, שמבוקש בה לחייב את המחוקק לנהוג בפטרנליזם כלפי אדם אחר. בעתירה מבקשים העותרים לקדם אינטרס ציבורי כללי, ולא להגן על זכותו של הפרט. שלישית, הנשיא סבור כי יש לנקוט ריסון שיפוטי רב כאשר מדובר בעתירה שמבוקש בה להגן על ״זכות חיובית״.

דעת מיעוט

לגישת השופטת עדנה ארבל הייתה פגיעה בזכות החוקתית לחינוך, הנגזרת מהזכות לכבוד האדם. משום כך היא פנתה לשלב השני בבחינה החוקתית, שהוא השאלה אם החוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, לפיה פגיעה בזכות חוקתית אפשרית רק אם היא נעשתה בחוק או לפי חוק ומכוח הסמכה מפורשת בו; החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל; הפגיעה נועדה לתכלית ראויה, ואינה עולה על הנדרש. לדברי השופטת ארבל, חוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית משום שהוא מאפשר התמסרות ללימודי התורה, והולם את ערכיה כמדינה דמוקרטית משום שהוא מאפשר אוטונומיה של קבוצת מיעוט. ההגנה על האוטונומיה ההורית מלמדת כי החוק נועד גם לתכלית ראויה. אשר לתנאי המידתיות, השופטת קבעה כי יש קשר רציונלי בין הפגיעה לבין תכלית החוק, שהיא הגנה על האוטונומיה ההורית ותוצאתו אוטונומיה מלאה למגזר החרדי בתחום החינוך העל יסודי. כמו כן, לא הוכח שישנו אמצעי פחות שיגשים את מטרת החוק. אך לגבי מבחן-המשנה השלישי של מידתיות קבעה השופטת שהחוק נכשל במבחן הצר של איזון בין הזכות לאוטונומיה של הילד מול הזכות לאוטונומיה ההורית, ולכן איננו מידתי, החוק מעניק העדפה מוחלטת לאוטונומיה ההורית ובכך נפגעת זכותם של הילדים לכבוד האדם בצורה שאינה מידתית. השופטת ארבל סברה שיש לקבל את העתירה ולכפות לימודי ליבה חובה על הישיבות הקטנות.

השופט סלים ג'ובראן הצטרף לעמדתה של השופטת ארבל.

בעקבות פסק הדין

פסק הדין הכשיר פטור גורף מלימודי ליבה בישיבות הקטנות (כיתות י'–י"ב) במגזר החרדי, הנחשבים כמוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים.

פסק דין זה לא סימן את סוף הדיון הציבורי באשר להחלת לימודי הליבה על בני הישיבות. בשנת 2016 נחקק חוק לימוד חובה (תיקון מס' 35), התשע"ו–2016 הקובע, בין היתר, כי התנאים לתקצוב מוסדות פטור, לרבות בנושא היקף תוכנית הבסיס הנלמדת במוסדות אלה, לא ייקבעו בחקיקה הראשית, אלא ייקבעו על ידי שר החינוך בתקנות, בהתייעצות עם שר האוצר. כלומר כיום גם במוסדות פטורים נתונים לימודי הליבה לשיקול דעתו של שר החינוך. התיקון גם ביטל סעיף 10א לחוק לימוד חובה, שחייב את כל מוסדות החינוך היסודי בישראל, כולל מוסדות הפטור החרדים, ללמד 10–11 שעות מתמטיקה מדעים ואנגלית. לתיקון לחוק היו מתנגדים רבים אשר ראו במהלך הסכם קואליציוני לא ראוי, על בסיס הסכמות בין שר החינוך נפתלי בנט לבין המפלגות החרדיות.

ראו גם

• תוכנית הליבה
• המגזר החרדי
• חינוך תורני
• המהפכה החוקתית

לקריאה נוספת

• לטם פרי-חזן, החינוך החרדי בישראל: בין משפט תרבות ופוליטיקה, 2013
• אביעד הכהן, בג״ץ או בד״ץ? מעורבות שיפוטית בסוגיות הלכתיות – מגבלותיה, היקפה ותוצאותיה, משפט ועסקים יד, תשע"ב
• לטם פרי־חזן, הזכות לחינוך: קווים לדמותה כעידן של מהפכה חוקתית, משפט ועסקים טז, תשע"ד 
• טל פרוסט, ליבה לשם מה? הערת פסיקה בעקבות פסק דין רובינשטיין: זכות היציאה וחינוך לחשיבה ביקורתית במסגרת לימודי הליבה במגזר החרדי בישראל, מחקרי משפט ל, 2016
• אביעד הכהן "'חנוך לנער על פי דרכו'? – דת, אוטונומיה, בדלנות ופלורליזם במערכת החינוך והביקורת השיפוטית עליהן" ספר אדמונד לוי (אוהד גורדון, אסתר חיות, יצחק עמית, אליקים רובינשטיין עורכים) עמ' 143–184

קישורים חיצוניים

• פסק הדין בג"ץ 3752/10 אמנון רובינשטיין ואחרים נ' הכנסת ואחרים, ניתן ב־17 בספטמבר 2014
• עמותת חדו"ש לחופש הדת והשוויון.
• יאנה פבזנר בשן, ‏המסע הארוך והמפרך של החרדים אל לימודי הליבה, באתר ‏מאקו‏, 3 באוגוסט 2016
• טל שלו ויקי אדמקר‏, סוף לליבה: בתי ספר חרדיים לא יחוייבו ללמוד מתמטיקה ואנגלית, באתר וואלה, 24 ביולי 2016