בג"ץ סלאח חסן נגד המוסד לביטוח לאומי

בג"ץ 10662/04 סלאח חסן ואחרים נגד המוסד לביטוח לאומי ואחרים

מידע החלטה
ערכאה	בית המשפט העליון
תאריך החלטה	28 בפברואר 2012
חברי המותב
חברי המותב	דורית ביניש מרים נאור עדנה ארבל אליקים רובינשטיין סלים ג'ובראן אסתר חיות עוזי פוגלמן

בג"ץ 10662/04 סלאח חסן ואחרים נגד המוסד לביטוח לאומי ואחרים ניתן ביום 28 בפברואר 2012 והכריע בסוגיית סעיף 9א (ב) לחוק הבטחת הכנסה, אשר שלל קיצבת הבטחת הכנסה באופן קטגורי ממי שהשתמש או שהחזיק בבעלותו רכב פרטי. הֶרכּב מורחב של שבעה שופטים הכריע בעתירה זו וקבע כי סעיף החוק כפי שקיים פוגע בזכות לקיום האנושי המינימלי בכבוד, שהיא זכות יסוד חוקתית. בפסיקה זו ביטל בית המשפט למעשה חקיקה ראשית של הכנסת. היה זה הביטול הראשון של חוק בעילת פגיעה בזכות חברתית. החלטה זו הייתה החלטתה האחרונה של השופטת דורית ביניש כנשיאת בית המשפט העליון.

רקע

חוק הבטחת הכנסה

חוק הבטחת הכנסה התשמ"א–1980 קובע כי לכל אדם בישראל שמלאו לו 25 שנה, ואין ביכולתו להבטיח לעצמו או למשפחתו הכנסה לצורכי מחייה, יש לשלם קצבה בשיעור הקבוע בחוק. תכליתו העיקרית של החוק היא לתמוך בתושבי מדינת ישראל שאינם יכולים לספק לעצמם את צורכיהם ולהעניק להם רשת ביטחון סוציאלית בסיסית. יישום החלטה זו נעשה באמצעות גמלה דיפרנציאלית בהתאם לגילו ולמצבו המשפחתי של הזכאי.

קבלת הגמלה מותנית בשלושה מבחנים, וכדי להיות זכאי לה יש לעמוד בשלושתם גם יחד:

• מבחן התושבות: על המבקש להיות תושב ישראל ב-12 החודשים אשר קדמו לבקשתו (כאשר חוקק החוק התקופה עמדה על 24 חודשים וקוצרה לאחר מכן).
• מבחן ההכנסה: למבקש אין הכנסה מכל מקור שהוא (שכר, הון, רכוש, וחלק מקצבאות הביטוח הלאומי).
• מבחן תעסוקה: המבקש ממצה את יכולתו להשתכר בשוק התעסוקה.

המדיניות הכללית בישראל בתחילת שנות ה-2000

במהלך שנות ה-90 חל גידול משמעותי במספר המשפחות המקבלות הבטחת הכנסה, מ-32 אלף משפחות בשנת 1990 ל-151 אלף משפחות בשנת 2002. שיעור המקבלים גמלת הבטחת הכנסה מתוך כלל האוכלוסייה בגילאי העבודה, גדל מ-2% בשנת 1991 ל-4.6% בשנת 1999. מספר הנפשות הממוצע למשפחה נתמכת קטן לאורך השנים מ-3.25 נפשות למשפחה, ל-2.66 נפשות למשפחה. מקורות הגידול העיקריים היו תחילת זכאותם של עולים חדשים לתשלומי הבטחת הכנסה החל משנת 1992 וחוק משפחות חד הוריות מאותה שנה. גם שיעור הנשים המקבלות הבטחת הכנסה מכלל הנשים בגילאי עבודה זינק מ-2.4% ל-6.2%.

בשנת 2002 החל משרד האוצר בראשות השר בנימין נתניהו, במהלך לצמצום מספר מקבלי הבטחת הכנסה, כמו גם תשלומים אחרים באמצעות החמרת הקריטריונים לקבלת הבטחת הכנסה ודמי אבטלה. צעדים אלו עוררו מחאות רבות שהבולטות שבהן הייתה הצעדה ממצפה רמון לירושלים, בראשותה של הפעילה החברתית ויקי קנפו.

החמרת הקריטריונים הובילה לקיטון במספר הכולל של מקבלי הבטחת הכנסה משיא של 161 אלף בתחילת 2003 ל-144 אלף בסוף שנת 2004. מספר המשפחות החד הוריות שעלה מכ-8 אלף בשנת 1990 ל-53 אלף ביוני 2003 צנח בעקבות החמרת התקנות בחודש זה ל-41 אלף בסוף שנת 2004. במספר היחידים, הקטינים והמשפחות לא חל כמעט שינוי בתקופה זו, כך שניתן להסיק כי הירידה במספר מקבלי הבטחת הכנסה באה כמעט במלואה מקרב משפחות חד-הוריות והן היו הנפגעות העיקריות מהמהלך שהוביל משרד האוצר. במקביל חלה ירידה בשיעור האבטלה משיעור שקרוב ל-11% לפחות מ-10% בתחילת שנת 2005.

עובדות

טרם פסיקת בג"ץ קבע סעיף 5(ב) לחוק הבטחת הכנסה כי:

5ב. הגמלה לזכאי שיש לו הכנסה תהיה בסכום השווה להפרש שבין הגמלה, שהיה זכאי לה לפי סעיפים קטנים (א) או (ה) לולא ההכנסה, לבין ההכנסה.

ואילו סעיפים 9א (א) ו-9א (ב) לחוק הבטחת הכנסה קבעו כי:

9א. (א) בסעיף זה. "רכב" – רכב מנועי כהגדרתו בסעיף 1 לפקודת התעבורה, שבבעלות התובע או שבשימושו של התובע או ילדו הנמצא עמו, למעט אופנוע.

(ב) לעיניין חוק זה רואים בכפוף להוראות סעיף קטן (ג) רכב כנכס אשר מופקת ממנו הכנסה חודשית שסכומה אינו נמוך מסכום הגמלה שהייתה משתלמת לתובע, לולא הוראות סעיף קטן זה.

שילוב סעיפים אלה הביא למסקנה על פיה מי שבבעלותו רכב או שעושה בו שימוש קבוע, אינו זכאי לגמלת הבטחת הכנסה באופן קטגורי, שכן רואים את "הכנסתו" מן הרכב כאילו הייתה בגובה הגמלה שהייתה משתלמת לו אילולא היה הרכב בבעלותו או בשימושו. למעשה, החוק ראה את מבקש הגמלה כאילו הוא נהנה משיעור הכנסות המצוי, מעל רף ההכנסות המזכה בגמלת הבטחת הכנסה, ולפיכך כמי שאינו נזקק לסיוע המדינה.

העותרים

העותרים בבג"ץ 10662/04, העותרות בבג"ץ 3282/05 והעותרת בבג"ץ 7804/05 הגישו אומנם את העתירות בנפרד זה מזה, אך טיעוניהם נשמעו במאוחד במסגרת הדיון בבג"ץ 10662/04, הגם שלא כל העתירות טוענות כנגד אותם היבטים בחוק, וזאת משום שורה של טענות מרכזיות המשותפות לשלושתן.

סלאח חסן, העותר בבג"ץ 10662/04, נשוי ואב לחמישה ילדים, החל לקבל מחודש אוקטובר 2001 גמלת הבטחת הכנסה. חסן הגיש בקשה למוסד ביטוח לאומי לאשר לו שימוש ברכב לצורך הסעת ביתו העיוורת מבלי שהדבר יביא לשלילת גמלת הבטחת ההכנסה לה היה זכאי באותה עת. בקשתו נדחתה מאחר שחסן לא הוכיח צורך רפואי מהסוג המאפשר לפי החוק להחזיק רכב ובד בבד לקבל גמלת הבטחת הכנסה. אל חסן הצטרפו ארגון להגנת זכויות עובדים ומובטלים "סאות אלעמל" והמרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי ארגון "עדאלה", שגם ייצג את העותרים בעתירה זו.

בנוסף לחסן היו בין העותרות עוד חמש נשים אמהות חד הוריות, שעקב הוראות סעיף 9(א) לחוק הבטחת הכנסה לעניין בעלות או השימוש ברכב, ולפניו הוראה המקבילה בתקנות הביטוח הלאומי, נשללה מהן גמלת הבטחת הכנסה. עקב כך, נדרשו חלק מהעותרות להשיב את הסכומים שקיבלו כגמלה מהביטוח הלאומי. נדחתה תביעת עותרת אחת לגמלה, וקוזזו כספים מגמלתה של עותרת נוספת. לעותרות הצטרפו עמותת "מחויבות לשלום ולצדק חברתי" ועמותת "איתך", משפטניות למען צדק חברתי.

עותרת נוספת הייתה אף היא אם חד-הורית במועד הגשת העתירה וגמלת הבטחת הכנסה נשללה ממנה בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה, לאחר שהוברר כי היא מנהלת משק בית משותף עם בעלה לשעבר (דבר שאינו שולל כשלעצמו זכאות לגמלת הבטחת הכנסה, אך מחייב בדיקת זכאות לתא משפחתי שכזה) וכי בנוסף היא עושה שימוש תכוף ברכבו. בית הדין האזורי לעבודה קבע אף שאין מספיק ראיות לקיום משק בית משותף, ועל כן יש לשלול מהעותרת את הגמלה מחמת השימוש ברכב.

טענות העותרים

1. הטענה המרכזית שהציגו העותרים היא כי הקביעה בסעיף 9א (ב) לחוק הבטחת הכנסה השוללת את הגמלה ממי שבבעלותו או בשימושו רכב, פוגעת בזכות היסוד לתנאי קיום מינימליים, זאת משום שהיא שוללת את זכותו של אדם לגמלת הבטחת הכנסה גם אם נסיבות חייו הן כאלה שהשימוש או הבעלות על הרכב אין בהם כדי לקבוע שיש ברשותו אמצעים לקיום מינימלי בכבוד. העותרים טענו כי השלילה הקטגורית, מונעת בדיקה פרטנית לגופו של עיניין, האם אכן השימוש ברכב או הבעלות עליו, מעידים על רמת חיים חריגה, והיא חלה גם אם השימוש או הבעלות כרוכים בהוצאות סמליות בלבד ואף אם הם נחוצים על מנת לקיים חיים בכבוד מינימלי. עיקר הטענה הייתה על כך שצורך כזה עלול להתעורר בשל מחלה, מקום מגורים מרוחק המנותק מתחבורה ציבורית או בשל הרצון להשתלב בשוק העבודה. בנוסף נטען כי הפגיעה בזכות לתנאי קיום מינימליים מתעצמת במקרה של שלילת הגמלה, משום שגמלת הבטחת הכנסה עומדת בליבת ההגנה על כבוד האדם. העותרים בשלוש העתירות לא טענו שבעלות או שימוש ברכב מהווים מרכיב חיוני של קיום מינמאלי בכבוד, אך הם טענו כי יש בשימוש ברכב כדי לסייע לניהול חיים תקינים כגון: התייצבות בלשכת התעסוקה, חיפוש אחר מקומות עבודה חדשים, נגישות לקבלת טיפול רפואי ולשמירה על חיים חברתיים. ארגון עדאלה (שייצג את העותרים) הוסיף וטען כי למקבלי הקצבה הערבים, המהווים כ-26% מכלל מקבלי הגמלה, שימוש התחבורה ציבורית אינו יכול לשמש תחליף לשימוש ברכב, שכן במרבית היישובים הערבים אין כלל תחבורה ציבורית סדירה ותדירה.
2. טענה נוספת שהועלתה היא כי המחוקק לא נדרש כלל לשאלת מהו "שימוש" ברכב, אשר בגינו תשלל הגמלה. המבחנים שגובשו בפסיקת בית הדין לעבודה הרחיבו מאוד את הגדרת השימוש, כך שבפועל, כל שימוש ברכב מוביל לשלילת הגמלה גם אם אינו מקביל לשימוש בעלים. נוסף על כך נטען כי מבקשי גמלה רבים נעזרים ברכב השייך לבני משפחה או למכרים ואין להם זכות להשפיע על שוויו, וכי ישנן קבוצות רבות אשר אינן עובדות כלל ובכל זאת השימוש ברכב חיוני לניהול חייהן ולמילוי אחר חובותיהן ההוריות.
3. מאחר שקבלת הגמלה מבוססת על מבחני זכאות שונים, הכוללים בין היתר בחינה של המצב המשפחתי, דרישה למיצוי כושר השתכרות ועריכת מבחן הכנסות מפורט, יש גם היגיון מעשי בבחינת העמידה במבחני פסקת ההגבלה ולא בשלב קביעת הפגיעה בזכות. העותרים מיקדו טענותיהם בתנאי המידתיות וטענו כי אין קשר רציונלי בין שימוש או בעלות על הרכב ובין התכלית של החוק, הואיל ומהשימוש ברכב אשר נעשה על ידן לא ניתן להפיק הכנסה, אף לא רעיונית.
4. עוד נטען כי על פי החוק הקיים עמידת המדינה על כימות הסיוע המשפחתי שניתן למבקשי הגמלה מהווה תמריץ שלילי לבני משפחה לעזור זה לזה, ומעידה על התנערות המדינה מחובותיה כלפי תושביה ואזרחיה.
5. בנוסף עמדו העותרים על הפליה בין מקבלי גמלת הבטחת הכנסה לבין מקבלי גמלת השלמת הכנסה. זאת מאחר שסעיפים מסוימים מאפשרים למקבלי השלמת הכנסה בתנאים הקבועים בהם, להחזיק ברכב מבלי שתישלל גמלתם, ואינם מאפשרים הסדר דומה למקבלי הבטחת הכנסה. העותרים טענו כי הסדר זה מפלה באופן שרירותי וכוללני בין מקבלי גמלת הבטחת הכנסה, לבין מקבלי גמלת השלמת הכנסה ופוגע בזכות החוקתית לקיום מינימלי בכבוד ובזכות של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה.

טענות המשיבים (המדינה)

1. המדינה טענה כי סעיף 9א (ב) לחוק הבטחת הכנסה מגלם מדיניות חברתית-כלכלית של המחוקק. מדיניות זו אינה נתונה לביקורת שיפוטית הואיל והיא מעגנת שורה של זכויות סוציאליות, אשר לא הגיעו למעמד של זכויות יסוד. רק חלק מצומצם ממדיניות זו, מהווה זכות חוקתית לכבוד במובן של הזכות שלא לחיות במחסור קיומי מכורח, ואילו המקרה הנוכחי אינו עומד בתנאי זכות זו כלל ועיקר.
2. המדינה הוסיפה וטענה כי יש להבחין בין הניתוח החוקתי במקרה של טענה לפגיעה בזכות אזרחית, לבין הניתוח החוקתי במקרה של טענה לפגיעה בזכות חברתית-כלכלית וזאת בשני אופניים מרכזיים. האחד: יש לצמצם את היקפה של הזכות החוקתית, ולהגדיר באופן צר את האינטרס המוגן בחוק כאינטרס של מניעת חיים במחסור קיומי מכורח. השני: יש למקד את הבדיקה החוקתית בשלב הראשון, ולבחון האם בכלל ישנה פגיעה בזכות המוגנת. בהתאם לכך, תפקידו של ביהמ"ש לבחון רק את קיומו של קשר רציונלי בין תנאי הזכאות (קרי: הבעלות או השימוש ברכב) לבין האינטרס המוגן על ידי החוק.
3. לגופן של טענות העותרים השיבה המדינה כי הרציונל ביסוד שלילת הגמלה ממי שבבעלותו או בשימושו רכב, הוא העלות הגבוהה וההוצאות הכספיות המשמעותיות הכרוכות באחזקת הרכב. תחשיבי עלות אחזקת רכב חודשית, המבוססים על מודלים סטטיסטיים, מצביעים על כך שההוצאה הכספית החודשית קרובה מאוד לגובה גמלה ממוצע, ועל כן מצדיקה את שלילת הזכאות לגמלה. המדינה ביססה את טענתה זו על ההנחה לפיה קיימת הסתברות גבוהה לכך שמימון הוצאות אחזקת הרכב נעשה מהכנסותיו העצמיות של מבקש הגמלה, הכנסות עליהן לא דיווח למוסד ביטוח לאומי, ומאחר שמבחן ההכנסה הוא המבחן המרכזי לבדיקת הזכאות לגמלה, קיימת הצדקה לשלילתה במקרה זה.
4. בעיניין הזכות לכבוד שהיא הנקודה שעמדה במרכז הדיון, טענת המדינה כי המודל הפרשני לפרישת היקף הזכות לכבוד, הוא מודל המחסור הקיומי הנובע מכורח. על פי מודל זה, מוטלת על המדינה חובה חוקתית לדאוג לאזרחיה רק במקרה בו נוצר סיכון לכך שאדם יאלץ בעל כורחו לחיות במחסור קיומי. בכל מקרה בו ניתן לתבוע מהפרט לבצע שינוי ראוי מבחינה נורמטיבית, נוצר בפניו מרחב בחירה אשר שולל את ההנחה לפיה הוא נמצא במצב זה מכפייה או מכורח ועל כן פטורה המדינה מחובתה החוקתית.

פסק הדין

נשיאת בית המשפט העליון השופטת דורית ביניש, פסקה כי הוראת סעיף 9א (ב), המביאה לשלילת גמלת הבטחת הכנסה מאדם המחזיק או משתמש ברכב ואינו עומד בחריגים הקבועים בסעיף 9א (ג) אינה מידתית, ומשום כך אינה עומדת במבחני החוקיות. לטענתנה, הוראת הסעיף לפיה יש לראות בבעלות על רכב או שימוש בו כהכנסה שסכומה אינו נמוך מגובה הגמלה, "פוגעת בזכות לקיום מינימלי בכבוד, פגיעה שאינה מידתית. שלילתה של רשת המגן האחרונה הדרושה להבטחת קיום אנושי בכבוד מאלה הזקוקים לה ביותר, ובאופן גורף וכוללני, סותרת את חוק היסוד: כבוד האדם וחירותו. התוצאה המתבקשת היא כי יש להכריז על בטלותו של סעיף 9א (ב) לחוק הבטחת הכנסה".

כל השופטים הסכימו פה אחד עם דעתה של נשיאת בית המשפט דורית ביניש. השופטת עדנה ארבל אף הוסיפה כי על אף שבעיניין החלטות המחייבות הקצאת משאבים בהיקפים גדולים, היא מודעת לצורך באיפוק וריסון מצד בית המשפט, אלא שבמקרה זה בית המשפט אינו יכול לעמוד מנגד נוכח פגיעה בזכויות יסוד, וזאת מתוך הגנה על אלו הזקוקים לכך. לדבריה בית המשפט רואה עצמו מחויב להגן על זכויותיהם של אלו הבאים בשעריו, כאשר הן נפגעות על ידי החקיקה הקיימת, קל וחומר כאשר העותרים הם אנשים קשיי יום, שנטל הפרנסה רובץ על כתפיהם, הנמצאים בתחתית הסולם החברתי-כלכלי ונזקקים לגמלה כרשת מגן אחרונה מפני רעב

השופט סלים ג'בראן הוסיף כי: ”כידוע עוני ומצוקה יוצרים מעגל קסמים ממנו קשה אף לחזקים להיחלץ. זוהי מציאות המעוררת תחושות של ניכור וחוסר הזדהות, וחונקת את התקווה לשינוי. ללא תנאי מחיה מינימאליים אין האדם יכול לממש את חירותו, ללא תנאי מחיה מינימאליים אין באפשרותו לקיים חיים אוטונומיים ומלאים ואין הוא יכול להפוך לחלק פעיל מחברתו וקהילתו”.

לאור כך החליט בית המשפט על ביטולו של סעיף 9א (ב) לחוק הבטחת הכנסה. השופטים קבעו כי הסעיף אינו חוקתי משום שיש בו פגיעה בזכות לקיום אנושי מינימלי בכבוד. בית המשפט קבע כי זכות זו אינה נגזרת מהזכות לכבוד אלא כזכות יסוד, כזו הנטויה עמוק בבסיסה של הזכות החוקתית לכבוד האדם.

טענת המדינה כי יש לקבוע מודל שונה לביקורת חוקתית כאשר מדובר בפגיעה בזכות חברתית נדחתה, והשופטים קבעו כי יש לקיים ביקורת שיפוטית באותה המתכונת הנהוגה כשחוק של הכנסת פוגע בזכות בסיסית של האדם, וזאת ללא קשר לשאלה האם מדובר בזכות חברתית או בזכות אזרחית-פוליטית.

בהחלטות השופטים נכתב כי "לא ניתן לכבד את הזכות לכבוד בלא לכבד את זכותו של האדם לתנאים מינימליים של קיום אנושי. צלמו של האדם נפגע בראש ובראשונה אם הוא מגיע לעוני מרוד ומשפיל". ההחלטה נכנסה לתוקף שישה חודשים מיום מתן פסק הדין, בתאריך 1 בספטמבר 2012, משום הצורך במתן פרק זמן מסוים למדינה לגבש הסדר חלופי ולתקן את התקנות הנדרשות.

בעקבות פסק הדין

פסק דין זה ביטל חקיקה ראשית של הכנסת, והביא לשינוי החוק הקיים ולמודל חדש לחישוב גמלת הבטחת ההכנסה. התיקון לחוק פורסם ביום 2 באוגוסט 2012, ופורטו בו התנאים בהם אדם יכול לקבל קיצבה על פי החוק גם אם הוא משתמש ברכב או משמש לו כבעלים. בהמשך לכך גובשו גם תקנות מיוחדות לנושא הבטחת הכנסה והן פורסמו ביום 24 בספטמבר 2012.

מתן פסק דין זה בבג"ץ היווה התפתחות חשובה בהיקשר החוקתי של דיני הביטחון הסוציאלי. הייתה זו הפעם הראשונה בה נקט בית המשפט באמצעי החוקתי של פסילת חקיקה ראשית של הכנסת על בסיס פגיעה בזכות חברתית. התקדים נוצר למעשה בחיבור שעשה בית המשפט בין התמיכה בזכות לקיום בכבוד כזכות חוקתית, לבין הנכונות לתת לתמיכה זו ביטוי מוחשי בצורה של פסילת חקיקה, על אף שעשויות להיות לה השלכות תקציביות מכבידות. הגישה הכללית העולה מפסק הדין באשר לזכות הקיום בכבוד מדגישה את חיוניותה ומרכזיותה של הזכות.

ראו גם

• חוק הבטחת הכנסה
• מבחן אמצעים
• מלכודת הרווחה
• תוכנית מהל"ב
• הזכות לתנאי מחיה הולמים

לקריאה נוספת

• סלים ג'ובראן וחגי קלעי, תחולתה של הזכות החוקתית לקיום מינימלי בכבוד על אנשים החיים בעוני – פרשנותם הראויה של דיני ההוצאה לפועל לאחר פסק הדין בבג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, עיוני משפט, ל"ז (2014), עמ' 195–234.
• אבישי בניש ומיכל קרמר, למלא את החלל: מודל לזכות לקיום בכבוד בעקבות המשפט החוקתי הגרמני, עבודה, חברה ומשפט י"ד (2015), עמ' 263–278.
• דפנה ברק-ארז ואייל גרוס, הזכויות החברתיות והמאבק על אזרחות חברתית בישראל: מעבר לזכות לכבוד, נבו (2009), עמ' 189–217.
• אמיר פז-פוקס, כבוד לעניים: בין כבוד האדם לזכות לביטחון סוציאלי, ביטחון סוציאלי 75 (כסלו תשס"ח, נובמבר 2007), עמ' 9–38.
• אבישי בניש, הזכות לקיום בכבוד כזכות חוקתית: בעקבות פסק דין סלאח חסן, עת סיוע 3, 24 בנובמבר 2013

קישורים חיצוניים

• בג"ץ 10662/04 סלאח חסן ואחרים נ' המוסד לביטוח לאומי ואחר, ניתן ב־28 בפברואר 2012. פ"ד כרך ס"ה, חלק ראשון, עמ' 782–882
• חוק הבטחת הכנסה, תשמ"א–1980
• משפט עברי: התקדימים ששינו את פני המדינה, באתר nrg‏, 5 במאי 2014: אורי ישראל פז, כבוד חברתי: הזכות לקיום מינימלי בכבוד – זכות יסוד
• קיצוץ גמלאות הבטחת הכנסה והזכות לחיות בכבוד, באתר האגודה לזכויות האזרח בישראל
• ברק מדינה, הזכות לקיום אנושי בכבוד: בעקבות פסק-דין חסן, בלוג המרצים למשפטים באוניברסיטה העברית